税收是各级财政的命脉，实现税收在各级政府之间的科学、合理划分，是理顺政府间财政分配关系的基石。
1.中央与地方税收划分的一般原则
（1）财权与事权相对称的原则
财权和事权相对称是分税制税收划分中必须坚持的一条重要原则。财权和事权是密切相关的，事权大、财权小就无法实现各级政府的职能，事权小、财权大就会造成资源的浪费。因此，“办多少事，花多少钱”是最科学和合理的，也是最有效率的。财权和事权是一个问题的两个方面，是不可分割的。在分税制的实行过程中，划分财权时与事权脱节是一个很大的缺陷，各级政府不论事权的大小，总想自己的财政收入多一些，不仅收支平衡而且要有盈余，这是一种传统的观念，不符合市场经济的要求。因此，在划分税收中一定要坚持财权与事权相对称的原则，使中央和地方都有履行自身管理职能的财权财力，达到责、权、利相结合。
（2）效率和公平相结合的原则
效率和公平是市场经济和公共财政的基本要求，它是在资源配置中一个比较核心的问题。中央与地方税收的划分，实际上也是大范围的一种资源配置，应坚持效率和公平相结合的原则，即效率优先，兼顾公平。
因此，在分税制的税收划分中，首先要体现效率。一是突出组织收入的效率。某种税收由中央统一征收或由地方征收，其效率是不同的，如财产税、土地税中央征收就要比地方征收效率低，应该划分为地方固定收入。而所得税因为来源广，由中央征收要比地方征收效率高，应该划分为中央固定收入。二是促进经济稳定、协调发展的效率。某些收入在经济增长中具有周期性变动趋势，对整个经济运行有重大影响，类似这样的税种应划归中央固定收入，反之划归地方固定收入才更有效率。
在强调效率的同时，还要兼顾到公平。在税收划分中，除特别困难的地方和民族自治地区给予适当的扶持和照顾外，对其余的省市应同等对待，不应有所偏爱。分税制初期，考虑沿海经济发达地区既得利益是可以理解的，但是作为一个统一的社会主义国家，地区之间财政收支和居民生活水平的差距过大，不仅对不发达地区不利，最终对发达地区的长远发展同样不利。中央政府的基本职能之一，就在于通过宏观调控，做好区域均衡工作，使地区间的差距控制在一个适当限度之内，不能使这个差距日益扩大。具体到税种上，所得税的征收管理将对人口与资源的自由流动产生影响，若由地方行使主要权利可能会产生各地方竞相提供税收优惠，以招揽投资的状况，将会对竞争的平等性有不利的影响。凡具有级差性质，税基不均匀地分布在各地区的税种，应划归中央收入，以实现社会公平，缩小地区间差别，促进整个经济的稳定与平衡。
（3）中央利益与地方利益统筹兼顾的原则
在税收的划分中，目前有两种倾向：一种是过分地强调中央税收的比重，另一种是过分地强调地方税收的比重。从合理划分中央与地方税收的角度看，这两种观点都有偏颇。我国是一个幅员辽阔、地区发展不均衡、民族众多的社会主义大国，不壮大中央的财力，国家的宏观调控能力就会削弱，不利于社会的安定和经济的协调发展。因此，坚持以中央财力为主导，提高中央财政在国家财政中的比重和在国民收入中的比重是完全应该的，也是非常必要的。分税制实施以前，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，1992年仅占到38.6%，与西方国家相比有很大的差距，中央财政要靠地方支持，甚至向地方借债维持，全国财政形势出现了“本弱枝强”的格局。在这种情况下，强调加强中央财力的主导地位是毋庸置疑的。
从分税制以后，中央财政收入的两个比重逐年提高，现在已达到与西方国家相近的标准，如果再一味提高中央财政的收入比重就必然会影响到地方财政收入的增长，挫伤地方的积极性。地方财政收入也同样如此，不能过分地强调地方财政收入与事权支出相称就可以了，没有必要使财政收入超出支出，否则，就削弱了国家的宏观调控能力，动摇了中央财政的主导地位，回到财政包干制下中央财政靠地方财政吃饭的局面。在分税制下，国家财力是集中一些好还是分散一些好？都不能做绝对地回答，应该说达到合理程度是最好的。因为在社会主义市场经济中，没有财力的相对分散，就不能发挥市场在资源配置中的基础作用，企业就不可能成为自主投资和自主经营的主体。没有财力的适当集中，就无法保证国家机构的正常运转，就没有必要的财力弥补市场在资源配置中的不足。因此，应该坚持中央利益与地方利益统筹兼顾的原则，在确保中央财力的主导地位的同时，兼顾到地方利益，使税收划分能起到调动两个积极性的作用。
（4）统一标准划分税收的原则
由于我国分税制划分税收采取的是多种标准，因而引发了各种不规范的问题。实践证明，只有坚持统一的标准才能避免目前在税收划分中出现的问题，真正做到有标准可循，体现公平合理。相比之下，把税种作为划分中央与地方税收的统一标准是一种合理的选择。按税种划分税收是国际上分税制通行的做法，具有规范性和科学性，有利于中央与地方各级税收体系的形成，有利于建成符合市场经济要求的税收体制，有利于税种的完整和发展，有利于税源的培养和税收的征管。我国目前的税制虽然还不具备按税种划分税收的条件，但不能因此而舍弃这种方法，实行这个方法关系到我国分税制财政体制的完善和今后的走向，应该积极创造条件实行。如在条件成熟的情况下及时开征新税种，一些不应废止的税不要随便停征。通过不断扩大税基，增加税种，为分税制按税种划分中央与地方政府的税收创造条件。或者在现有的条件下开始实行，在今后不断地完善。
2.重构中央税与地方税体系
税种划分是实施分税制财政管理体制的一个核心问题，也是中央税体系和地方税体系建设的基础，它直接关系到各级政府的财政利益，同时也关系到分税制财政管理体制能否有效运行。我国1994年实行了分税制财政管理体制改革，确定了一套在中央与地方之间按税种划分各级财政收入的办法。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，中央税主要包括：关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税）。将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，具体包括：增值税，资源税，证券交易（印花）税。
将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。地方税主要包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。
并且分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。1994年后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，财政部对中央与地方的收入划分又进行了一些必要的调整。例如，从2002年1月1日起实施所得税收入分享，将企业所得税、个人所得税作为中央与地方共享税。
中国现行税种划分的依据，主要是财政需要，即依据税源大小划分税种的归属，中央财政集中了税源较大的主要税种。并且共享税占了较大份额，真正的中央税仅有关税和消费税两种，真正的地方税也只有城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税（城市房地产税）、车船使用税（车船使用牌照税）、契税、屠宰税、筵席税，而大量的税种是共享税，包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税、城建税等。这种税种划分格局，虽然体现了中央财政经济政策的意图，提高了中央财政收入比重，但也使部分税种划分失去了科学性和合理性，一方面，单纯以财政需要和税源大小来划分税种，使部分税种的划分缺乏可靠、完整的依据；另一方面，使得地方税收体系不健全，主体税种不突出，地方税的财政功能也较弱，规模小，弹性差，制约了地方财政职能的有效发挥。因此，为了完善分税制财政管理体制，今后应对这样的税种划分办法进行适当的调整。
针对我国现行税种划分办法中存在的问题，有必要根据我国的实际情况，结合财政管理体制改革趋势，并借鉴西方发达市场经济国家多年形成的有效经验，重新确立我国税种划分的依据。具体而言，有以下依据：
一是政府职能。税收是为了满足各级政府行使职能的需要，因此，税种在政府间的归属应考虑与各级政府所承担的职能相一致。据此，应当把与宏观经济稳定、收入再分配有关的税种，划归中央政府；把与地方公益事业、第三产业和基础设施、公共设施建设有密切联系的税种，划归地方政府。
二是税基流动性。依据税基流动性大小划分中央税与地方税。应把税基流动性大的税种，如增值税等划归中央；把那些税基流动性较小的税种，如房产税、土地税、土地增值税、车船牌照税等划归地方。同时，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征；划分标准要简明，中央税和地方税界限应明确。
三是财政需要。各级政府职能的实现需要有相应的财力作保证，政府间划分税种时，还要考虑分级财政机制独立运作的要求。通过划分税种，使中央和地方税收体系形成一定规模，有支撑各级政府财政局面的主体税种。中央政府职能在政府职能结构中居于主导地位，既担负着国防、外交以及对全国经济社会发展进行宏观调控的职责，又担负着通过转移支付对地方政府行为进行调节和利益诱导、均衡地区间财政经济发展差距的任务，因此，应该把税源丰裕且集中的税种划归为中央税。对于地方财政，虽不要求地方税收与本级财政支出完全挂钩、自求平衡，但地方税种和税收规模也不能过小。否则，如果地方支出大部分依靠中央转移支付解决，那么就可能影响地方税体系的健全，增加资金上解下拨的成本，且地方花钱可能不大讲求成本与效益。
四是受益范围。政府征税的主要目的之一是为了弥补市场配置资源的缺陷，提供公共产品，满足公共需要。从这个意义上讲，政府与纳税人的经济关系本质上是一种委托—代理关系。因此，可以根据公共产品和服务的区域性和受益范围来确定税种归属。既然税源的产生与那一级政府提供的公共产品和服务直接相关，就应该使该级政府在分配中获得一定的利益，这样更能体现经济上的公正原则，有利于调动各级政府开辟税源，发展经济的积极性。应将对事业、房屋、土地、车船等客体征收的税种划归地方，因为这类纳税人能从当地政府提供的公共产品和服务中得到好处；将难以确定具体受益对象的公共品所需的税收由中央政府按能力原地征集。
按照以上依据，并结合我国税制改革的方向，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，具体设想如下：
（1）中央税系的构成
中央税系应以关税、消费税为主体税种，并辅之以证券交易税、土地增值税、固定资产投资方向调节税等。
①关税
关税是国家处理国内贸易与对外贸易之间的关系、调节贸易进出口规模和结构的税种，它关系到对外贸易中的国家主权，关税理所当然应划为中央税。
②消费税
消费税收入丰裕、税源集中，而且是国家调整产业结构和消费支出水平的重要手段，应由中央掌握。
③证券交易税
证券交易税税源来自全国各地，但缴纳地点却基本集中在设有证券交易所的上海和深圳两地，因此，目前将证券交易税划作中央与地方共享税的做法有失公平。由于证券交易税的税源具有全国性的特点，而且税基流动性大，应将其由共享税改为中央税。
④土地增值税和固定资产投资方向调节税
土地增值税和固定资产投资方向调节税是为调节房地产市场和固定资产投资而开立的税种，具有宏观调控性，宜作为中央税，以有效发挥这些税种控制投资规模、引导投资方向的特定政策功能。中央可根据宏观经济形势的变化决定其存废。
⑤全局性的环境保护税
全局性的环境保护税是指为全国性或跨区域的污染治理和环境保护所开立的税种。应尽快开征全局性的环境保护税，以促进全国性或跨区域的污染治理和环境保护。
（2）合理设计共享税
共享税的设计与建设在许多国家的分税制建设中都是一个难题，因为共享税在收入归属、管理权限划分、征收管理工作衔接等方面总是会出现这样那样的问题，会影响到税收的管理效率，所以按照彻底的分税制要求，共享税应该尽可能少。但是在我国这样幅员广阔、地区经济发达程度和产业税源结构差别如此之大的国家里，如果共享税没有一定的数量和规模，恐怕难以实现地区间财力的合理分配。减少共享税以后，如果按照发达地区的财力状况来设定地方税的数量和规模，则欠发达地区的财政、税收收入就会过少，不能满足这些地区履行正常的政府职责的需要；如果按照欠发达地区的财力状况来确定地方税的数量和规模，发达地区的财力就会过多，中央财政就会集中不够，财力分散，而且不能实现必要的财政转移支付和地区间财力调配，这不符合国家的地区发展战略。因此，在我国的分税制完善中，应当保留适当数量的共享税。从经济稳定和收入再分配角度出发，应将增值税、所得税和资源税等作为共享税。
①增值税
从理论上讲，增值税并不是共享税种的一个合适的选择。由于增值税的税基流动性很大，将其作为共享税，可能会带来地区与地区之间的税负转移和税源争夺问题。但是，从我国的实际情况来看，增值税是第一大税种，在我国政府税收收入中所占比例为1/3～1/2.在地方政府的税收收入中，增值税收入也占有较大比重。如果将其完全划给中央政府，会使地方政府的税收收入过少，影响到地方政府组织收入的积极性。因此，目前应该仍将增值税作为共享税，仍维持目前的分享比例，但今后可根据实际情况对增值税的分享比例作适时的调整。
②企业所得税
按照2002年以前的分税制办法，内资企业所得税按行政隶属关系划分，中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方；外商投资企业和外国企业所得税收入划归地方。也就是说，除了中央企业上缴的所得税以外，其他各类企业上缴的所得税都归属地方。这种划分方法主要有以下弊端：首先，因为企业所得税的税基流动性很大，将其划给地方政府，很容易导致地方政府通过各种手段吸引外地资本流入本地，与其他地区争夺税基和税源，从而造成地区间的利益矛盾，影响地区间的平衡发展。其次，内资企业所得税按行政隶属关系在中央与地方之间划分，不符合国有企业政企分开的改革原则。随着国有企业改革的深入，国有企业将逐渐与政府的行政机构脱钩，从这一发展方向看，按行政隶属关系划分企业所得税的归属显然也是不恰当的。
因此，从2002年1月1日起，改变了按行政隶属关系和行业划分企业所得税收入归属的做法。实施所得税收入分享后，2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%。2003年的分享比例为中央60%，地方40%。目前需要做的是，在统一内外资企业所得税的基础上，完善中央和地方对企业所得税的共享方式，宜采用“税源共享，分率计征”的办法，实行中央、地方分别征收，在统一的限定条件下，各地方可因地制宜确定具体征收比率和减免事项。
但是从长远看，企业所得税是一个不适合作为共享税的税种。第一，企业利润来源地区的多样化给企业所得税的分享造成困难。在美国，46个州政府都开征了公司所得税，并按特定公式的一定比例进行利润分享。事实证明这种行为是很主观的，它鼓励企业在不同地区间通过转移利润的方式以降低自己的整体税负，并导致各州之间就分配公式中的比例讨价还价。第二，企业所得税是对流动性要素所课征的税收，更适合划给中央。税基、税率与税收的征管都由中央决定。第三，企业所得税具有周期性和不确定性，容易受国家产业政策的影响，因此较适合作为中央税。
③个人所得税
个人所得税是较为适合作为共享税的。第一，个人所得税的税收负担基本上由当地居民承担，符合受益原则，而且地方政府更易于对其进行管理。特别是在发展中国家，个人所得税从根本上看还是一种工薪税，因此，个人所得税相对于增值税更容易计算。第二，累进的个人所得税通常被认为具有很强的再分配效应与经济稳定效应，而且是对流动性要素的课征。因此，这种税比较适合于中央政府来课征，以解决其周期性收入波动问题。税基及税收的征收与管理由中央决定，税率分别由中央与地方决定。第三，将个人所得税划归中央政府以实现经济稳定职能，并不意味着地方政府不应该按比例税率征收个人所得税，地方政府并不一定需要单独设置税基，可以在中央税基上进行税收寄征和税收附加。就公平与效率而言，税收的缴纳应尽可能反映公共服务的成本与收益，应该将与支出收益相关的税收划分给每一级政府。个人所得税就较好地体现了这一要求，因而其对几个级别的政府都是适用的，由于中央税的税基和税率不变，并且在所有地区都是统一的，中央政府运用累进的个人所得税来实现稳定与再分配的目标不会受到影响，地方政府也能够适当地使用固定税率的税收为公共服务筹集财力。
我国的个人所得税从当前来看收入并不可观，但随着我国税收征管水平的提高和高收入人员的增多，个人所得税是一个很有潜力的税种。近几年来，个人所得税已经成为各地区税收收入增长最快的一个税种，许多地区个人所得税的年均增长速度达到了40%～60%，成为仅次于营业税的第二大地方税种。据有关部门分析，“十五”期间我国个人所得税收入每年递增16%，超过同期财政收入增幅6个百分点。因此，从税源的潜力上看，个人所得税今后也应当作为中央与地方共享税。
④资源税
资源税也是较为适合作为中央与地方共享税的，这是因为：第一，自然资源具有不流动性和在各地方辖区之间分布不均匀的特点，由各地方政府征收自然资源税在操作上很不方便，而且会使地区不平衡永久化及资源配置无效。另外，自然资源收入具有不稳定性与不可预见性，所以不适合作为地方政府的稳定收入来源。第二，在重要自然资源集中分布的地理区域，是由中央政府还是地方政府对自然资源课税，将涉及到中央政府和地方政府之间的纵向财政失衡和地方政府之间的横向财政差别问题。从公平的角度出发，应该由中央政府对自然资源课税，税基、税率和税收的征收与管理都由中央决定。这样可以在全国范围内分配资源，并用中央政府在全国范围内课征的自然资源税向地方政府提供补助。第三，地方政府应当从自然资源的课税收入中分得足够的份额，以弥补地方开采自然资源产生的社会成本。超越地方政府边界的资源开采所产生的社会成本，应当由中央政府用其分得的收入来弥补。
但我国现行的资源税是按不同的资源品种在中央与地方政府之间进行划分的，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入。将海洋资源税以外的大部分资源税作为地方收入，不利于中央政府对级差收入进行调节。另外，自然资源属国家所有且数量有限，应合理开发，节约使用；内地资源税划归地方的做法，已造成某些地方为追求收入，对资源乱开滥采，既浪费有限资源，又恶化了环境，因此，应改变资源税的共享方式。首先，应在现有资源税的基础上，有选择地调整税额标准，限制过度开采不可再生资源。同时将水资源、森林资源、草场资源等纳入课税范围，以支持环保工程和生态环境建设。取消中外合作开采海陆石油资源缴纳矿区使用费的规定，统一征收资源税。其次，应改变按资源品种划分、地方占大部分收入的状况，应统一由中央征收，中央与地方各分享收入的50%或者中央按更大的比例分享，以有利于对级差收入的调节。
（3）地方税系的构成
确定哪些税种为地方税种，必须考虑以下问题：①中央政府与地方政府财权和事权的划分要有利于调动中央和地方两个积极性；②与地方经济的发展息息相关，能体现经济发展与税收增长的内在联系；③税收政策要保持相对稳定，避免因追求收入规模或者平衡中央、地方收入比例而人为调整政策和增减税种；④要充分体现便于征管、最低税收成本的原则。
依据以上原则，应当适时地取消、合并部分地方税种，适当增加新的地方税种，从而形成新的较为完善的地方税体系。新的地方税体系应主要包括以下税种：
①营业税
营业税从性质上说与增值税是相同的，它与国内增值税相互补充，将两税均划作中央税，无论是在调节功能上还是在税收征管上，都要比分别划归中央税系和地方税系便利得多。但在主要税种都划作中央税的情况下，再将营业税划归中央税系，地方财政将无多少财力，这将严重影响地方各方面的工作。另外，营业税是一个兼有较强收入功能和调节功能的税种，将营业税划作地方税既能使地方政府有相当规模的收入，又能使地方政府保留一定的宏观经济调控能力。不少国家也是从地方税的规模角度考虑将营业税划归地方税系的。而且，营业税一直是地方税的主要税种，也是地方税的主要收入来源。在目前地税系统组织征收到的税收中，收入规模最大、收入最稳定的当数营业税。因此，可仍将营业税划作地方税。
②城乡维护建设税
改变目前城市维护建设税“三税附加”的从属地位，使之成为独立税种。可将其计税依据改为销售额和营业额，由地方政府确定本地区的适用税率，将其名称相应改为城乡维护建设税，并在此基础上结合“费改税”的要求，不断扩大征收范围，将城建方面征收的市政设施配套费、城市公用事业附加、占道费等收费纳入其中，将其课税范围扩大到所有企业，凡有经营收入的单位和个人，不分内外一律征收。
③城镇房地产税
改革房地产税，一方面，将房产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并，并将土地管理方面的相关收费纳入其中，成为新的城镇房地产税，适用于所有地区，对内对外统一征收。同时适应我国住房制度改革，废止个人所有非营业用房的免税规定，计税依据应改为房地产评估价格，并由地方政府在中央制定的税率浮动范围内确定本地区的适用税率。对房地产这类税基流动性很小的资产课征的税收，最适合于划归地方。其原因在于，地方政府有可能对财产价值做出较为准确、客观的审核、评估，并具有连贯性和一致性；同时，从税收征管效率考虑，由地方政府分散课征比由中央集中课征，征税和纳税的成本更低。
④耕地占用税
将所有企业与个人纳入耕地占用税的纳税人范围，并提高耕地占用税的征税标准，增加占地成本，促使节约利用土地资源，减少耕地占用。
⑤车船使用税
将现行车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税，对内对外统一征收。
⑥印花税
将现行印花税、契税合并为新的印花税，并相应扩大征税范围，将新颁布的《合同法》中列举的合同以及权属转移书据列入征税范围，对房屋、土地等不动产产权权属转移书据提高税率，强化征收管理。
⑦区域性的环境保护税
将现行征收的各种排污费、超标排污费等环境污染收费规范为环境保护税，采用负担较重的税率。征税对象为环境污染行为和污染物。纳税主体为排放有害废水、废气、废物的单位和个人。环境保护税的税源形成带有明显区域特征、收入可以看作是地方政府提供服务的税收成本的税种。
⑧遗产税和赠与税
应依据我国国情，尽快开征遗产税和赠与税，调节社会分配不公和贫富差距。
⑨社会保障税
将现行向企事业单位和个人普遍征缴的社会保险费，经过人大立法，设立社会保障税。对企业和职工双向征收，提高社会保障抵御风险的能力。社会保障税是一个非常重要而且比较特殊的税种。西方国家的社会保障税已经比较成熟，在一些国家已成为第一大税种。许多国家将社会保障税划作中央税种，这样可以使得全国上下能得到大致均等的社会保障。但鉴于中国目前生产力水平不高、地区间经济发展水平悬殊等实际情况，还难以向全国提供均等的社会保障，社会保障制度在承保项目、承保对象及水平等方面，应有多种模式，全国不可能统一。因此，在中近期社会保障税宜划作地方税，先谋求区域内能实现均等的社会保障，然后再寻求全国范围内均等的社会保障，随着经济发展和体制改革的深化，未来可将其划归中央与地方共享税。
最后，需要指出的是，税种分割也并不是一成不变的。随着时间的推移、社会经济环境的变化，税种自身在税系之间就存在一个相互转化的问题。随着我国市场经济的逐步建立与完善，税制结构也还需要不断地完善和调整，这一时期内我国的税收分割将不可避免地会有较强的不稳定性和过渡性。
