我国1994年开始实施的分税制财政体制，是西方国家分税制与中国实践相结合的特殊产物，既有分税制财政体制的一般特征，又有浓厚的中国特色。10多年来，财政体制外部环境和内部条件发生了重大变化，透过现存现象、问题和矛盾，客观、求是的分析总结成为本节探讨的主要内容。
1.简单反思：1994年分税制改革留下的“缺憾”
1994年的分税制财政体制创新，选择了“渐进式”改革路径，仅仅是初步搭建了政府间财政关系的基本框架。由于种种因素的制约，当年的许多改革内容并未能一次到位，而是采取了带有变通性或过渡性的办法。这个框架只是勾勒了一个大致的轮廓，其中许多关键之处，当年的制度设计者也未能妥为参通解透，留下了诸多“先天不足”。
第一，既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。为保证改革措施的顺利推行，在制度设计上较多地考虑了各方既得利益。以1993年为“基数”的“两税”“增量”改革之路，日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷简单“效仿”。表面上看，改革得以顺利进行，甚至取得了巨大成功，赢得了暂时“繁荣”；但从深层次来探究，这种过多既得利益的照顾，过多过渡办法的采取，过多“增量”改革路径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种“简单形式”上的转换，造成事实上的“换汤不换药”。随着时间推移，这种缺乏制度创新、机制构建的改革，将使改革成效大打折扣。
第二，政府间事权及财政支出责任划分的不清晰，成为日后改革深化的“羁绊”。分税制作为市场经济条件下规范政府间财政关系的一项基本制度，需要科学、合理地划分政府与市场、政府与企业、政府与政府之间的事权范围。1994年推行的分税制财政体制改革，时值我国由计划经济向市场经济转轨的初期，计划经济“惯性”仍在发挥着重要作用，政府职能“越位”和“缺位”并存，政府间事权模糊不清，“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”等问题比比皆是。时至今日，制度安排和体制设计上的种种“先天不足”，一直制约着科学、规范分税制财政体制的有效构建。
第三，以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。建国以来，我国政府间财政关系经历了“统收统支”、“分级包干”、“分税制”等过程，循着“集权—分权—再分权—再集权”的模式不断演绎和推进，有时甚至步入一种“一管就死，一放就乱”的状态。1994年分税制财政体制改革，当年最根本的出发点很明确，就是要提高中央政府的财权集中度，削弱“诸侯经济”实力，在政府与市场职能模糊、政府间事权几乎未做任何调整的情况下，采取一种“倒轧账”方式，确定中央与地方的财力规模比例。在这种“零和博弈”的状态下，中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力。分税制改革是一种客观存在，这种“自上而下”的改革，由于过分强调“收入”而忽略“事权”的及时调整，必定会在不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。
现在，我们重新审视当年这种“渐进式”改良之路，分税制改革在取得巨大成功的同时，终因主客观条件所限，留下了诸多“隐患”，有待于我们利用最新的一些数据加以分析、探究。
2.实证分析：现行财政体制运行现状的深刻反思
任何新出台的改革措施，在其运行的初期都不可避免地要经历体制转型的“磨合”。然而，在短期内，如果改革的效果不明显，就有可能诱使人们习惯性地采用旧办法来处理老问题，从而导致新的改革方案呈现某种向老体制复归的不良后果。追寻着1994年财税体制改革所走过的10多年历史轨迹，也会发现某种同样的结果。在这里，透过十几年数据和典型案例的分析，揭示现行财政体制客观上存在着复归“旧体制”的“讯息”。
（1）过多采用“共享”税模式，存有复归“比例分成”的客观现实
按照1994年的改革思路，分税制财政体制的最终目标是通过逐渐完善中央税与地方税体系，逐步取消非规范的“共享税”。然而，自1994年实行分税制财政体制以来，我国的地方税体系不但没有发展壮大，反而日渐萎缩。1994年中央与地方的共享税种只有3个，即增值税、资源税和证券交易（印花）税，占税种总数的10%，而目前“共享”税种数量即扩大到12个，占税种总数的31%；共享税收占全国税收的比重也由1994年的55%增至2003年的70%左右，净增约15个百分点；共享比例也朝着向中央政府集权的一方攀升，证券交易税和所得税共享比例是两个典型例证，中央政府逐步提高了分享比例。
上述情况表明，近10多年来，中央政府为满足财权集中的需要，凡是有可能成为地方预算收入主体的地方税种（如个人所得税、企业所得税），都先后改为由中央和地方共享收入。同1980—1993年的改革相比，1994年以来的财政体制改革发生了大逆转：从财政分权化重新走向财政集权化。从某种角度上来分析判定，呈现了向原来“比例分成”模式的简单复归。这并非危言耸听，若任其扩大下去，我国政府间财政分配关系极有可能重新演化为某种中央集权的模式，同时也不排除可能会葬送多年改革所取得的成果。
辽宁的案例也可以进一步说明这一现象。2003年辽宁实行了省市间财政关系的调整，在部分打破企业行政隶属关系之后，也效仿中央政府“集权”的模式，选择增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税等5个税种实行比例共享。改革后，在一定程度上增加了省级宏观调控能力。2002年，辽宁省地方税收收入在省本级、市本级、县区级、乡镇级的构成是12.8：42.4：31.3：13.5，到2003年则演变为21.3：39.2：28.2：11.3，从而可以清晰地看出，省本级的增加主要来自县区级、乡镇级的减少。不言而喻，这种改革必定带来基层的“抵制”和“呼吁”（虽说采用“基数法”保留了2001年的“既得利益”）。因此，不得不在2004年和2005年采取了“过渡性办法”，以弥补改革对基层带来的财力损失，先是从2004年起在21个贫困县和少数民族县中实行省集中部分5年内全额返还，后是从2005年起将这一“优惠”政策拓展至全省40个县市（不含大连市辖4县），2006年在城市郊区部分享受相应的体制政策，同时为建设社会主义新农村建设的需要，这一暂时过渡性政策很可能长期化存在。
（2）“小地方税，大转移支付”格局，存有复归“统收统支”的倾向
随着中央与地方共享税种数量的增多、共享比例的提高和共享比重的加大，自然而然地弱化了本已十分脆弱的地方税体系。分税制改革以来，一些属于地方的税种，如固定资产投资方向调节税、农业税（含农业特产税）、牧业税等先后被中央政府取消，土地增值税、屠宰税、宴席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征。虽说从数量上看地方税有13个税种，占29个税种的45%，但目前真正属于地方主税种的只有营业税（不含铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳部分）、房产税、契税等。分税制改革初期，地方税占全国税收总量的比重约为20%～30%，到2003年这一比重降至10%左右。地方税体系的严重“缺失”，违背了分税制改革时所确定的“财权与事权相统一的原则”，违背了国际惯例。政府间财权财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。
中央与地方政府财政收支比重的变化大致可以反映出政府间财权地位的不匹配性。以1993年为分界线，中央和地方政府财政收支比重发生了极大变化。在此之前，地方政府的收入比重高于支出比重，分税制后则发生了颠倒，到2004年中央政府收支比重偏差高达29%，其背后寓意在于地方政府近1/3财政支出是通过中央政府规模巨大转移支付来弥补的。
地方财力是反映一定时期内一级政府财政支付能力的重要指标。1995—2004年，地方财力规模由4383亿元提高到17896亿元，年均增长16.8%，其中近60%来自中央政府的各项补助，这些补助项目包括两税返还、所得税返还、财力性转移支付、专项转移支付等，在中央对地方庞大补助的背后，隐含着诸多不合理因素。
第一，两税返还、所得税返还属于中央与地方“共享收入”的范畴，2004年二者比重高达35.3%，不应纳入中央对地方的补助范畴。
第二，作为有条件转移支付的各类专项，实质上是“财权部门化”的体现，即各部门作为“第二财政”在参与国民收入的“二次分配”，过多地体现为部门利益，加之需要地方政府层层“配套”，是中央各部门“条条”干预地方政府“块块”的重要载体，难以有效体现中央政府的施政意图。2004年这一比重高达31.7%。
第三，财力性转移支付包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税税率转移支付、县乡政府机构改革转移支付、结算补助及其他补助等诸多项目。
而属于均等化性质的只有一般性转移支付、民族地区转移支付这两项。2004年在中央政府2934亿元的财力性转移支付中，一般性转移支付为745亿元（占25.4%）；民族地区转移支付为994亿元（占2.6%），占中央补助地方总量的17%。2004年财力性转移支付分项目结构。
基于上述分析，可以看出，现行政府间规模庞大的“资金流”多数是无效或效果不显著的“上解下划”。上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，下级政府通过“跑步进京（省、市、县）”，积极争取赢得本应属于地方的财政收入。2005年，全国地方一般预算收入14875.5亿元，而地方一般预算支出高达25022.2亿元，41%的支出来自中央政府各类补助。这种状况一直延续至更低一级政府，依赖程度与政府级次成反比。
考察建国以来政府间财政关系的基本轨迹，可以进一步看出：建国初期，为应对特殊国情需要，在处理政府间财政关系时，中央政府短期内实行了“统收统支”模式，即集中全国绝大部分财力资源，由中央政府统一配置安排。“一五”时期，中央政府财政收支比重分别占全国的77.7%和73.2%。“二五”至“六五”时期，中央政府财政收支一直处于“入不敷出”状态。以“七五”时期为转折点，中央政府集中财权的目标日益得以较好实现。“十五”时期中央政府财政集中度高达54%，收支偏差扩大至25.2%。
本书研究认为，从表面上，现行的分税制财政体制较好地处理了“集权”与“分权”的关系，符合单一制国家中央政府适度集权、地方政府适度分权的一般原则，但从深层次来分析，这种重经济分权、轻行政分权的改革，随着时间的推进，存有向“统收统支”模式慢慢“倒退”的痕迹：更高一级政府层层集中财权，不断拓展“条条”管理范围，从财权、事权、组织管理等多层面强化对地方政府的管制，与“一级政府，一级事权，一级财权”的基本原则相去甚远。
（3）省以下财政体制不完善，基层财政有演变为上级财政“附属物”的可能
1994年分税制财政体制改革，主要确定了中央与省级政府之间财政关系。但事实上，在省以下这种“分税”模式只能是“名存实亡”，仍然延续着“财政包干”时期的做法。其时，市场经济体制尚处于起步阶段，在几千年“大一统”思想和长期计划经济思维方式“双重”作用下，政府与市场的关系、政府与政府的关系、事权与财权的关系、分税制与转移支付的关系、分税制与其他配套改革的关系等等，没有得到科学、合理的划分和界定。从目前的情况看，财权层层上收，事权层层下移，转移支付链条过长，上级政府过多的财政管制，动摇了基层政府行使职权的物质基础。
财政自给能力是反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。从收入方面进行考察，影响财政自给能力的因素，除了地方经济财源的丰歉程度以及地方收入组织的努力程度外，最重要的是由财政体制规定着的各级政府间初次财源分配关系。依据1987—2004年各级政府财政自给能力的初步分析，可以得出以下基本判断：17年来，地方政府财政自给能力处于逐年下降的变动趋势，以1994年分税制改革为分界线，降幅进一步加大。地方级财政自给能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4%的速度下降，其中，省级为1.6%，地市级为5.1%，县级为3.4%，乡级为4%。进一步分析，从乡镇、县级、地市级到省级，层层需要依靠上级政府补助“过日子”、“办事业”。
赋予地方政府作为一级“独立”财政地位，以法律形式规范各级政府的职责权限和支出范围，享有同事权范畴相匹配的财力能力，实现以支定收、自编预算、自求平衡，是成熟市场经济国家的通行做法。只有这样的地方财政才是真正独立的一级财政。
分税制财政体制改革以来，在我国地方各级财政，一个非常普遍的现象，就是下级政府经常要面对来自上级的财政管制。这主要表现为“上出政策，下出资金”，支出政策在上，资金供应在下，上级政府制定统一政策，直接影响着下级支出规模和支出方向，影响着下级政府的预算平衡。根据财政分权的具体要求，“一级政府，一级事权，一级财权，相对独立，自求平衡”，在既定的法制化的事权划分格局下，根据所承担的政府事权，各级政府具有决定政府支出规模及支出方向的权力。但财政管制的存在，破坏了各级政府间事权划分的基本格局，直接导致地方政府缺乏必要的财政自主权，在一些农村地区，基层财政陷入财力困境就成为必然。
3.具体而言，这一财政管制通常包括以下几种基本形式：
——政策调整式的财政管制。各级政府间支出事权基本格局确定以后，中央出台政策直接影响地方各级财政收支，就会打破各级政府间已有的事权和财力分配格局，从而影响地方预算平衡。这就属于政府调整式的财政管制。从本质上看，政策调整式的财政管制，是对已经形成的各级政府间财政关系的一种背离。1994年分税制改革初步确定了各级政府间财政关系的基本格局后，中央陆续出台了一些政策，直接影响着地方财政收支。例如，规定各级财政增加公务员工资，提高大中专学生生活补助标准，在贫困地区减免农业特产税，企业所得税政策等等。政策调整式的财政管制直接减少了地方可支配财力，或是直接增加了地方事权支出责任，直接影响了地方财政平衡。财政管制的存在，是财政体制自身不稳定的一种表现。
——部门支出比例形式的财政管制。改革开放以来，我国就以法律文件的形式规定了地方必须按照一定比例进行支出的项目，又称法定支出项目，如科技、农业、教育、计划生育等。《农业法》第45条规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家经常性财政收入的增长幅度。”《教育法》规定：各级政府的财政教育投入要保持“三个增长”，即财政教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增幅幅度、在校学生人均教育经费要逐年增长、教师工资和学生人均公用经费要逐步增长。1986年4月12日全国人大通过的《义务教育法》第12条进一步规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”《科技进步法》规定：各级政府的财政科技投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。同时，在宣传文化和计划生育方面，也有类似的法定支出规定。《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》规定：“国家对宣传文化事业的投入，要随着经济的发展逐年增长，增长幅度不低于同期财政收入的增长幅度。”《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作、稳定低生育水平的决定》（2000年）要求：“逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，计划生育事业费增长幅度高于财政收入的增长幅度，到2005年末，各级财政投入计划生育事业费年人均超过10元。”上述这些支出项目，一方面体现出经济社会发展的战略决策；另一方面也隐含着巨大的部门利益问题，即部门利益“合法化”，最终导致政府财权“部门化”。财政支出这种“条条”式、“泛法化”现象的存在，直接造成地方财政收支的拮据，违背了《预算法》“一级财政，自求平衡”的基本原则。
——行政命令形式的财政管制。来自更高一级的政府，通过行政命令而非法律规范的形式，规定下级政府的支出事项和具体标准，如普九、小康村、街心花园等，形成了行政命令式的财政管制。这种现象越到基层越突出，地方政府不再是按照本级政府的财力可能和实际情况确定支出次序和规模，而是服从于上级的施政“意图”。这种行政命令式财政管制，越到基层越明显。通过典型调查发现，在辽宁乡镇一级的支出中，几乎全是上级政府的指令性计划，例如，教师工资占70%，机关和事业单位人员工资20%，可供乡镇支配的财力几乎为零。
财政管制对地方财力平衡造成了深刻的影响。目前，中央政府各部门的支出比例管制，实行经常性财政收入或财政支出增长比例挂钩的做法，从长远看将使地方财政无力承担。
根据我国的法定支出要求，财政在这些法定支出上的投入必须高于经常性财政收入的增长率n。第N年该级政府在法定支出上的规模和财力总规模的比例。
Y项与X项一一对应，每一个Y项都大于X项，这样，上述公式的数值，每一年都在基数（B0/A0）的基础上，乘上的是一个大于1的数值。若干年后，这一数值将越来越大。到第N年，法定支出占本级政府财力的比重将远远高于基期。财力增长得越快，法定支出占本级政府财力的比重增长得也越快。假定基期年法定支出占财力比为2/3，财力每年按照8%速度增长，法定支出按12%增长，则到第12个年头，法定支出总量将超过财力总量。这就是说，按照目前各部门的要求高于财政收入增长比例的部门支出增长，到一定时期后，即使政府财政不安排任何其他类支出，也满足不了各项法定支出的需要。
如果对这一公式加上财力差异的限制条件，那么从动态角度看，地方财力增量对法定支出的满足程度，由高级次政府到低级次政府，满足程度将逐级下降。虽然经济发达地区的财力增量对法定支出的满足程度要大于欠发达地区，但是随着时间的推移，不管是发达地区还是欠发达地区，不管是省级政府还是市地、县乡政府，都会步入这一“陷阱”之中。有人做过这样的调查分析，以山东省为例（不含青岛），1998年财政预算内各项法定支出（包括教育、卫生、科技、计划生育等）在各级政府间分布，主要集中在县级（69.6%），其次是地市本级（15.4%），最后是省本级（15%）。这说明，法定支出项目主要集中在地市以下的基层财政，尤其是对县级以下财政构成了很大的支出压力和支出负担。
法定支出在本级财政支出中的占比随着政府级次的下降而上升。越是到基层政府，法定支出对本级财政支出的重要性越大，地方支出自主越难以保证。与此相适应，由于财力分布与政府级次呈反方向变化，因此，各级财政对法定支出的承受能力，也将随着政府级次的降低而逐级递减。
基于上述分析，地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性受到很大肢解，基本处于“无财可控”的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”，以“委托—代理”关系，从属于上级政府，成为“附属物”。
几点结论：现行财政体制性质的基本判断
纵观20世纪80年代以来特别是1994年我国财政体制演化轨迹，可以对现行分税制财政体制做出这样的评价：
（1）具有“准”分税制财政体制的特征
一方面，按照国际惯例、采用通行规则，通过实行“三分一返一转移”等改革措施，初构分级财政的基本框架，这一“质变”具有划时代意义；另一方面，改革选择了一条渐进式道路，既得利益“照顾”和“增量”改革措施的过多使用，政府间事权模糊，省以下分税制财政体制的不完善，转移支付制度的不健全，等等，所有这些也在一定程度上降低了改革成效。
（2）具有让利不分权的过渡特征
同建国以来我国实行的“分类分成”、“总额分成”和“财政包干制”改革一样，1994年的分税制改革，只赋予地方一定的税收征管权、减免权（分税制改革后更加严厉），税收立法权、税收开征权依然控制在中央政府。制度不健全、改革不配套、新旧制度并轨使用等过渡特色明显。
（3）具有“旧体制简单复归”的特征
1994年分税制财政体制改革，是在政府与市场职责不清、政府间事权模糊和以中央集权为主要目标这一特殊背景下进行的。政府职能转换迟缓，政府财权不统一，税制改革滞后，科学化、民主化、规范化、法制化程度不高等问题，一直没能较好地解决，因此，简单沿用传统计划经济时期的思维、方式和行政管理手段，“条”、“块”矛盾的加剧，中央政府的过度“集权”，难以改变地方政府的从属地位和过高的依附关系，加之不够规范、透明的转移支付制度，“旧体制简单复归”等“迹象”十分突出。
第四章 财政管理体制国际比较与借鉴
