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第12章 亚太安全机制的模式选择

目前,在亚太安全机制的模式选择上各方众说纷纭,莫衷一是。概括起来,大概有如下几种主张值得重视。

一、欧安组织模式

该模式源自于安全合作组织在欧洲的成功,因此希望在亚太也建立类似的组织。换言之,也就是将欧安组织移植到亚太地区。该主张以冷战结束初期的俄罗斯最为热衷,澳大利亚、加拿大和日本等国也比较倾向于这一模式,联合国亚太地区和平与裁军中心甚至还为此于1990年代初专门组织了两次专题会议以讨论其可行性。

欧安组织(前身为欧洲安全与合作会议)自1973年成立以来,尽管面临该地区美苏两大军事集团姻严重对峙,但它作为代替军事对抗而设立的安全与合作论坛的谈判机构在缓和东西方相互间矛盾、维护欧洲安全态势方面发挥了相当大的作用。冷战结束后,欧洲安全形势出现了新的变化,中、东欧各国在1989年的剧变之后热切期望建构以欧安会为核心的欧洲安全体系,这一构想得到了西欧各国中左力量的积极支持,联邦德国外长根舍就曾提出建立包括美苏在内的泛欧稳定伙伴关系的“根舍主义”,在强调新的泛欧安全结构重要性的同时,指出欧安会应成为“新的欧洲稳定合作体系的主要支柱和论坛,苏联作为具有同等权利的伙伴应包括在内”。他实际上所倡导的便是在欧洲建立以欧安会为中心的泛欧合作安全体系。

冷战后欧洲安全的新形势推动了欧安会的制度化、机构化和欧安会职能的转变。1990年11月19~20日,欧安会在巴黎召开特别首脑会议,将成员国从34个扩大到53个,成为全欧性质的安全合作组织。会议上,各国签署了《新欧洲巴黎宪章》,决定强化欧安会的组织结构。之后,欧安会采取了一系列健全机构的措施:①设立常设组织机构,摆脱过去的论坛性质。巴黎会议决定设立部长理事会,作为最高的决策机构,部长理事会休会期间由高官委员会代行其职能,1993年12月在罗马召开的部长理事会上又决定设立常设委员会,在高官委员会休会期间行使其职权,这样就保证了欧安会的稳定,可以随时对问题作出决策;②在布拉格设立行政秘书处,负责日常行政事务;③建立欧洲维持和平机构,设有负责少数民族问题的高级专员职位,向潜在的或已经发生的民族、种族冲突的地区派遣调査团,防止或调解冲突;④在维也纳创立冲突防止中心,以预防外交为主,通过早期预警,防止冲突到冲突爆发后防止危机扩大、处理并解决危机的危机反应机制来应对在欧洲地区有可能出现的地区冲突;⑤会议制度化。巴黎会议决定每年至少召开一次外长理事会,每两年召开一次首脑会议。

1992年7月,欧安会举行赫尔辛基首脑会议,通过了《变革的挑战》的最后文件,进一步明确了欧安会今后制度化的方向,加速进行各项行政机构、组织机制方面的建设。1995年1月1日欧安会改称为欧安组织,基本实现了制度化、机构化的功能转换,并从军事和政治两方面入手,加强了传统的裁军谈判和军事信任措施的建立,开始向维和与预防性外交方向发展,有力地推进了欧洲安全的建设。

但是,近年来欧洲安全环境因为车臣和科索沃问题而显得动荡不安,欧安组织决策机制所固有的缺陷使其作用有所弱化,未能在这些问题上发挥自己的作用。尽管目前所采用的“一致减一”的原则取代了原有的全体一致的决策程序,但除去当事HI之外的52个会员国要想取得相同的意见依然十分困难,这限制了欧安组织在危机处理中的及时性和有效性。事实证明,不是欧安组织,而是北约和欧盟逐渐掌握了欧洲安全的主导权。

而且,大部分亚太国家,尤其是东南亚国家认为在亚太与欧洲之间存在着巨大的差异,多元化问题更为严重,达成一致更加困难(有关亚太国家多元化的问题,将在后文详细说明),因此它们反对不顾亚太现实,完全照搬欧洲的经验建立亚太安全合作组织。

二、东盟地区论坛(ARF)模式

此模式由东盟首先提出,并得到部分亚太国家的支持与赞同。

发起并成立东盟地区论坛(ARF)是东盟冷战后对亚太安全合作的重要贡献。1994年7月,ARF第一次会议在泰国首都曼谷召开,东盟邀请其对话伙伴——美、日、欧盟、加、澳、新、韩等国家共同讨论亚太的安全问题,中、老、越、俄和巴布亚新几内亚等国则以观察员身份出席会议。ARF作为一个政府间的高级协商场所,其目的在于使亚太各国培养起就共同感兴趣和关注的政治与安全问题进行建设性对话和协商的习惯。因此,ARF也被认为是“构筑冷战后亚洲安全新格局的基石,制定亚太安全新秩序和安全合作的新框架”。

1994年第一届ARF会议主席声明宣布,ARF将争取在亚太地区建立信任措施和实行预防性外交方面做出重大贡献,今后论坛成员国将在建立信任措施、核不扩散、维和、交换非机密军事情报、海上安全和预防性外交六个领域开展对话与合作。1995年第二届ARF会议进一步确定了论坛发展的三个阶段,即建立信任措施,开展预防性外交和探讨解决冲突的方式。为了使论坛顺利进行,东盟提出了按照“平等协商,求同存异,循序渐进,协商一致”的原则进行对话与合作,以便各国都能够参加。

东盟致力于在非军事框架中寻求亚太安全方案,是因为东盟任何一国都不具备与地区大国抗衡的实力,东盟也不希望本地区重现大国的军事对峙,因此试图通过促使亚太主要大国都参与的合作方式,加强东盟与亚太大国,以及亚太大国之间的安全对话与交流,缓和地区紧张局势,并能够使其互相制约,维持本地区的安全与稳定。ARF的成立对东盟乃至亚太地区具有重要意义,它目前仍是亚太地区唯一的包括中、美、日、俄等主要大国参与的地区安全合作框架。论坛成立至今的历届会议都对各方关心的地区安全问题进行了广泛的讨论,在增加亚太国家安全合作方面取得了一定进展,增加了成员国在安全问题上的交流,缓和了存在争端国家间的紧张关系。尤其是在建立信任措施方面成果显著,各成员国之间在加强军事交流、增加军事透明度、实施海上搜救等方面开展了许多合作。此外,对亚太地区开展预防性外交这个新课题也进行了探讨。

但是,ARF内部仍存在诸多的矛盾,其中最突出的便是如何处理深化建立信任措施和如何进入预防性外交阶段的问题。加、澳、日等西方国家对东盟采取“循序渐进,协商对话”的安全合作方式不满,一直想把论坛建成类似欧安组织的机制化的地区安全机构主张。这些国家对地区热点问题采取强制性措施,积极推动论坛进入预防性外交阶段,提出成立地区预防危机中心,建立武器登记制度等建议;美国主张在南海争端和柬埔寨冲突等问题上开展预防性外交,实施卫星监控,开展第三方斡旋等;东盟多数国家也主张论坛进入预防性外交阶段,新、泰等国认为论坛已成立多年,应进入采取实质性措施阶段,否则将影响论坛的发展方向,而印尼、马、菲等国则主张可不必讲究安全合作的形式,重点应对各国能合作的领域进行研究,建议扩大论坛主席的斡旋权;中国、越南和俄罗斯等国家主张继续深化建立信任措施,同时对预防性外交进行理论性探讨。在1997年的ARF会议上,各国对论坛是否应立即进入预防性外交问题进行了讨论,但未达成一致意见。

另外,东盟作为ARF的发起者和创立者,积极主张以该论坛为基础建立亚太安全机制,希望利用自己在论坛中的主导地位,实现区域稳定与安全以及“小国领导大国”的目的。但是,ARF所涉及的范围毕竟还基本局限于东南亚地区,难以覆盖整个亚太区域。朝鲜半岛作为亚太安全的重点地区,ARF就难以涉足,北朝鲜甚至还不是ARF的成员国。而且,由于美国在ARF中起不到领导作用,所以对其期望并不高,而是试图建立自己主导的太平洋共同体和亚太地区国防部长会议。

三、亚太经济合作组织(APEC)模式

此模式是美国总统克林顿于1993年在其“新太平洋共同体”的构想中所提出来的,即将亚太经济合作组织(APEC)从单纯的经济领域扩大到政治、安全领域。按照这一构想,“APEC领导人非正式会议”将改为“亚太领导人会议”,并把安全问题也列入该会议议程之内,然后将第一轨道的APEC和ARF、第二轨道的“太平洋经济合作委员会”和“亚太安全合作理事会”作为“亚太领导人会议”领导下的常设机构。1995年11月,美国国防部长威廉·佩里(William Perry)也提议APEC在较不具争议性的信任措施上扮演多边安全的角色。但是这一模式遭到了大多数亚太国家的冷遇。

APEC成立10年以来,时间虽然不长,但其发展速度之快,世界影响之大,却远远超过人们的预料。亚太许多国家都把它看作是本区域“最有希望”、“最有活力”的经济组织。

1989年11月,在澳大利亚总理霍克的倡议下,美、日、加、澳、新、韩和东盟六国的外交、经济、工商、财政部长在堪培拉召开了一次以商讨亚太地区经济合作为主题的部长级会议。会议决定将这一协商进程继续下去,从而开创了APEC今天的繁荣局面。创始初期,APEC还仅仅作为一个论坛而存在,是亚太国家讨论地区经济合作的一个场所,形式是每年一度的部长级会议。经过数年的发展,APEC逐渐走向了机制化的道路,在新加坡设立了秘书处,并建立APEC基金以有效地支持APEC的机制化建设,并为此通过了《关于APEC机构安排的曼谷宣言》。APEC的成员随着APEC的成长而不断扩大,已从最初的12个增加到目前的21个,几乎囊括了亚太所有的国家和地区。自1993年起,APEC每年召开一次非正式的领导人会议,以讨论APEC的重大决定。1993年的西雅图非正式领导人会议上,各成员国就亚太地区实现区内自由贸易、促进全球贸易自由化等方面的问题达成了一致,确定了APEC发展的大方向。1994年的茂物会议确定了实现贸易和投资自由化的目标和时间表。而此后各届的领导人会议则在西雅图和茂物会议的基础上就各个具体的领域进行了讨论并制定出了正式的行动计划。

在APEC的主导下,亚太地区的经济技术合作取得了显著的成就。它不仅已成为全球实力最强大的区域贸易组织,而且也是亚太地区协商进行经济技术合作等问题的重要场所。APEC通过频繁的、多层次的会议和活动,加强了成员间的相互沟通,使各成员国能够在其中广泛地进行意见交流,增进相互理解,极大地促进了亚太的和平、发展与繁荣。

究其本质而言,APEC是亚太各国进行经济合作的国际组织。在该组织中讨论政治与安全问题并不合时宜,也不会为大多数成员所接受。马尼拉会议期间,菲律宾总统拉莫斯就明确表示,“APEC的基本任务是经济合作”。绝大部分APEC成员国也都认为,APEC应是“松散的进行经济问题协商的区域性组织”。所谓“松散”即指APEC应保持非约束和自主性质;“经济协商”即保持APEC非政治和安全性质。而且,APEC目前就是在经济合作领域仍面临许多困难,尤其是在贸易和投资一体化的目标上,发达国家与发展中国家之间还存在相当的分歧。1997年温哥华会议和1的8年的吉隆坡会议上确定9个部门将提前自由化,这远远超出了原拟订的时间表,十分不利于发展中国家的利益。这项建议原本是美国、加拿大等发达国家在1996年所提出来的,而发展中国家更加关心自主自愿和发达国家与发展中国家合作等问题。一旦各部门提前自由化,发展中国家将面临更大的市场开放的压力,这两种发展水平不同的成员在此问题上出现分歧和争执将在所难免。因此,现在就将政治和安全问题纳入APEC的议事日程,以APEC为基础建立亚太安全机制并不现实。

四、北约模式

在亚太安全机制的诸多模式构想中,有的主张按照北约的架构形态来建构亚太地区的安全制度安排。

北约作为以美国为首的西方国家与前苏联所领导的东欧社会主义阵营进行冷战的工具,是一个高度机制化的军事集团,拥有相当庞大而且极其严密的组织系统。其组织体系主要分为两部分,其一是领导与文职机构,包括北大西洋理事会、防务计划委员会、秘书长、国际秘书部以及理事会各委员会等;其次是军事指挥机构,包括军事委员会、国际军事参谋部、欧洲盟军司令部、大西洋盟军司令部和加拿大一美国地区计划小组等。另外,除了上述官方正式的机构之外,北约还设有一些非官方、非正式,但具有重要作用和重要影响的外围组织。例如欧洲集团和欧洲独立计划小组、北大西洋议会以及北大西洋公约协会等等。美国与北约其他各成员国通过此决策体系形成统一的认识与策略以应对欧洲纷繁复杂的安全问题。

冷战期间,尽管美苏双方在欧洲对峙严重,但出于对对方“核报复”的担心均不敢轻举妄动,欧洲也因此在“核均势”下基本得以保持稳定的局势。冷战结束后,按说随着华约组织的解散,北约已无继续存在的必要。但是,北约不仅没有寿终正寝,反而更加“壮大”起来,将自己的势力范围逐步向东扩展到原华约地区,成为欧洲安全问题的主宰。之所以出现这样的局面,原因在于欧洲地区在冷战后出现了新的安全威胁,原先在两极格局下被美苏争霸长期压抑的各种矛盾在冷战后都纷纷爆发出来,民族矛盾、地区冲突、种族仇杀、恐怖主义等愈演愈烈;苏联解体以后,在经济和政治转轨上遇到了重重困难,经济凋敝,社会动荡,苏联军队的管理也极其混乱,前苏联庞杧的核武库中的核武器、核科学家以及用于制造核武器的核原枓大量流失,核扩散的危险大大增加;前苏联和个别东欧国家的解体,使欧洲增加了近20个国家,欧洲的政治地图在一夜之间发生了翻天覆地的变化。这些新独立国家的民族主义情绪高涨,甚至泛滥,因而形成了原东欧地区种种的种族主义和极端民族主义。前南斯拉夫几个加盟共和国之间的大规模血战,以及波黑内部塞族、克族和穆斯林之间相互的种族仇杀和种族清洗使欧洲整个安全形势动荡不安。从某种角度来看,冷战后的欧洲安全环境反而更加复杂和恶化了。这些欧洲安全的新威胁,不是欧洲国家自己可以应付得了的。波黑内战就是一个典型例子。欧洲国家为终止这场二战以来欧洲最大规模的战争,多次派特使调停,用尽了政治、经济、外交等各种手段,历时数年,徒劳无功,最后还是靠美国的介入,通过北约对塞族的狂轰滥炸,用武力迫使波黑各方在《代顿协议》上签了字,最终结束了波黑内战。波黑内战给欧洲人上了生动的一课,使他们认识到欧洲的安全短时间内还离不开美国,离不开北约这部看上去过时的战争机器。

在美国的领导下,北约在冷战后开始进行战略改造,其目的是将北约从冷战时的军事集团变为后冷战时代的政治军事组织,把北约战略目的由原来的对付苏联的军事威胁变为发展与中、东欧的前华约国家的政治和安全合作。从1990年7月的伦敦首脑会议开始,北约就确立了向东扩展的方向。1993年10月,美国国防部长阿斯平提出“和平伙伴计划”,正式拉开了北约东扩的帷幕。1999年4月,北约在华盛顿召开了成立50周年的纪念大会,宣布波兰、捷克和匈牙利三国成为北约新成员,完成了东扩的第一步。也正是在这次会议上,北约首脑共同确定通过了“北约新战略概念”,一方面将北约的职能正式转向以“危机处理”为核心,以大规模毁灭性武器、地区冲突和民族冲突为主要的安全威胁的“危机反应战略”;一方面大大地扩展了北约的防区和行动范围,开始进行北约全球化的角色转换。另外,在“新战略概念”中,北约在实施“维护和平”的行动时可以不拘泥于联合国安理会的决议,无须经过联合国安理会的授权,这就为北约绕开联合国,单独采取行动提供了法理依据。

毋庸置疑,北约在维护欧洲安全方面具有无可替代的作用,它与欧盟一道共同成为欧洲安全的两根支柱。但是,冷战后北约的发展趋势是愈来愈成为美国控制欧洲,称霸全球的战略工具。美国提出“北约行动独立化”,其目的就是要避开联合国安理会中中国、俄罗斯等国家的制约,充当“世界警察”的角色,利用北约,以自己的政治观念和价值标准,决定世界事务的对错是非,推行符合美国利益的新干涉主义政策,营造美国独霸的“单极世界”。美国的这种战略在亚太实现起来比较困难,一方面,美国在亚太地区的影响较欧洲而言相对较弱,亚太的多元性使美国在此地区的盟国关系也比较脆弱,即便是日本和韩国也同美国之间存在许多的矛盾与摩擦;另一方面,亚太大多数国家都有被殖民统治的悲惨经历,不愿意再受大国的主宰,因此基本上都主张国际秩序的多极化,反对美国的“单极社会”。从这一点来看,北约模式并不适合亚太地区,也不会被亚太各国所接受。

五、其他模式

除了上述四种主要的模式以外,有关各方还提出了多种亚太安全机制的建构形态,比如:

1.大国对话安全机制。

1990年代中期以来,亚太地区各大国纷纷建立起战略协作的伙伴关系,大国对于区域安全的重要性日显突出。此模式便是希望以大国之间的战略协作与安全对话为基础,逐步扩展到相关的其他国家,进而实现亚太安全机制的目的。但是,这一方式很容易被中小国家认为是大国主宰地区事务而遭到它们的反对。

2.“东半球政治协商组织”。

1997年底在马尼拉召开的“2020年:新的伙伴关系”国际研讨会上有些国家提出来这一主张,希望建设没有美国参加的政治协商机构。此模式反映了本地区一些中等强国试图联合起来构成相对有力的多数以防止大国主宰地区秩序的趋势。然而在事实上,没有美国参加的任何全地区多边安全安排除了约束自己外,都不可能在维护亚太安全方面发挥太大的作用,更不能制约美国。

3.双边战略与多边战略相结合。

这一构思主要是基于目前亚太既存的双边军事同盟与设想中的多边安全机制共存的现实,主张建立所谓的“适度多极平衡”。该模式认为,为了保证霸权行为不会使未来力量失去平衡,可以继续保留正式的军事同盟(如美国与日本、韩国的安全条约)和非正式的联合(如中俄建立信任措施的安排),同时发展多边安全对话机制。应该说,此模式充分考虑到了当前亚太安全的基本结构,给予各国以充足的活动空间,有较强的现实性和生命力,但关键在于如何将两者有机地衔接起来。

总之,就上述诸多的模式而言,亚太各国(无论官方还是学术界)已就亚太安全机制进行了许多有益的讨论与尝试,但并未出现一种被各方所接受的最佳选择。对于亚太安全机制这一课题,仍然处于理论探讨和尝试的初始阶段,还面临着一系列的困难。

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