宣帝治国理念的核心，就是人们耳熟能详的“汉家自有制度，本以霸王道杂之”的宣言。所谓“霸道”与“王道”，本是一个古老命题。“霸道”原本是指法家的富国强兵之术；而“王道”体现的则是儒家以仁义治国的理念。汉武帝将两者杂糅在一起，成为汉家新的治国方略。宣帝所谓“汉家自制度”，当本于此。也正是在这一治国理念的指导下，宣帝完善中外朝制度，推行“循吏”政治，“尚德缓刑”，平议石渠，凡此种种，无不体现出这一原则。“霸王道杂之”，成为宣帝励精图治、中兴汉室的有利思想武器。
霍光自后元元年（前88）受武帝遗诏辅弼昭帝以来，至地节二年（前68年）去世，运作汉廷朝纲整整二十年，其间废帝立帝，权势熏天，为西汉之时前所未有的权臣，俨然是一位无冕之王。在君权至上的古代社会中，霍光所为显然已经严重侵犯了皇帝的权威。如果说昭帝在位期间，由于受到上官父子、燕王刘旦夺位的威胁，不能不全力支持霍光，以致形成“成王不疑周公，孝昭委任霍光，各因其时以成名”的局面，霍光也博得了一个汉廷“周公”美名的话；那么，昭帝死后，昌邑王在刘贺、宣帝次第即位，已经不存在着其他权臣觊觎朝政的情况下，权臣与君主的矛盾则立即凸显出来。刘贺征立后不顾王吉等人的良苦告诫，企图重用昌邑群臣，旨在褫夺霍光的权力，反映出急于解决这种矛盾的倾向。宣帝则汲取了刘贺轻举妄动、重蹈覆辙的教训，以“垂拱无为”的姿态，拒绝霍光的“归政”表示，暂时缓解与霍光的权力之争，但是君臣矛盾依旧存在，不过是将爆发的时间推迟到霍光死后三年而已。但从问题的另一方面考察，霍光所以能够如此运作汉廷朝纲，除受武帝遗诏辅弼幼主这一因素外，更深层的原因与西汉中期内朝势力的兴起，以及以外朝权力的衰落这一制度性的变化密不可分。
汉承秦制，中央政府实行宰相制度。宰相“掌丞天子，助理万机”，权限极大。特别是西汉中期以前，宰相均由功臣列侯担任，更是强化了相权。到汉武帝时期，由于汉初功臣列侯死亡殆尽，加之武帝为削弱相权，进一步打击列侯势力，元朔五年（前124），公孙弘出任丞相，开创“布衣丞相”之例，标志着汉代相权已呈衰落之势。然而，对相权影响最大的，则是出现于武帝后期的内朝制度。至于内朝毕竟由哪些官员组成，学界的看法并不一致，但是中外朝的分野还是清楚的，如颜师注引孟康语：“中朝，内朝也。大司马左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。”但在内朝制度初建之时，内朝官的主要职责是在皇帝左右顾问政事，驳难公卿大臣，并不直接与外朝抗衡，换言之，既没有在制度上凌驾于外朝之上。真正在制度上发生变化的，则是以武帝晚年遗诏以霍光为大司马大将军，领尚书事，辅佐昭帝。正是以此遗诏为标志，内朝才真正形成可与外朝抗衡的权力中枢。
然而紬绎武帝临终安排，虽然指定大将军霍光为首辅政，其本意可能更看重的是霍光“出入禁闼二十余年、小心谨慎”的持重性格，似乎并不希望出现内朝独大的局面，这也同时指定外朝官首领丞相田千秋、御史大夫桑弘羊同时辅政，这亦是在昭帝初期，“每公卿朝会”，霍光屡次向田千秋表示“今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下”的一个重要原因。但是，如上文所述，由于御史大夫桑弘羊因谋反族诛，丞相田千秋险些因“擅召中二千石以下，外内异言”的“罪名”而获罪，经过这次打击，外朝势力进一步衰落。元凤四年（前77），丞相田千秋去世，御史大夫王訢继任丞相，次年病卒，此后，杨敞、蔡义、韦贤递为丞相，徒居相位，碌碌无为，完全唯大将军霍光马首是瞻。至此，中外再无异言，外朝势力之衰，为西汉一朝所未有。这种局势，一直维持到霍光去世，宣帝亲政后才发生根本改变；而改变的契机，则是以魏相代韦贤出任丞相后出现的。
魏相（？-前59），字弱翁，济阴定陶（今山东定陶西北）人，昭帝时曾任河南太守，是时丞相田千秋已死，其子为雒阳武库令，“自见失父，而相治郡严，恐久获罪，乃自免去……相独恨曰：‘大将军闻此令去官，必以为我用丞相死不能遇其子。使当世贵人非我，殆矣！’”果然，大将军霍光因此责过魏相曰：
“幼主新立，以为函谷京师之固，武库精兵所聚，故以丞相弟为关都尉，子为武库令。今河南太守不深惟国家大策，苟见丞相不在而斥逐其子，何浅薄也！”后人有告相贼杀不辜，事下有司。河南卒戍中都官者二三千人，遮大将军，自言愿复留作一年以赎太守罪。河南老弱万余人守关欲入上书，关吏以闻。大将军用武库令事，遂下相廷尉狱。久系逾冬，会赦出。复有诏守茂陵令，迁扬州刺史。考案郡国守相，多所贬退。
从《汉书》本传所载魏相仕宦经历看，任河南太守时因得罪霍光，险遭不测，与霍氏不无怨隙；河南吏民愿为太守赎罪、上书，表明魏相治郡有方，颇得民心；任刺史时多所贬退郡国守相，又显示出其“为人严毅”的一面。加之魏相“明《易经》，有师法”，熟悉汉家制度及前人“便宜章奏”，明于此，也就不难理解宣帝亲政后，以魏相代韦贤为丞相，以期调整内朝独大的政治格局的良苦用心。而这一调整过程则始于霍光死后，时为御史大夫的魏相先后两次上奏封，前者笼统建议损夺霍氏其权，“破散阴谋”，已见前述；后者则是从制度层面入手，建议废除“副封”：
故事，诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏。相因许伯白，去副封以防雍蔽。宣帝善之，诏相给事中。霍氏杀许皇后之谋始得上闻。
正是由于“副封”的存在，领尚书事者才可以“雍蔽”言路，摒弃不合己意的奏章；由此也不难理解，魏相两次奏封为何都通过许皇后父上奏的原因所在，因为经过正常的渠道不可能上达天听。因此废“副封”事，对职掌中朝的霍氏集团打击甚大，霍山曾深为怨望地说：
今陛下好与诸儒生语，人人自使书对事，多言我家者。尝有上书言大将军时主弱臣强，专制擅权，今其子孙用事，昆弟益骄恣，恐危宗庙，灾异数见，尽为是也。其言绝痛，山屏不奏其书。后上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书。
于是“霍氏怨相，又惮之，谋矫太后诏，先召斩丞相，然后废天子。事发觉，伏诛”，从中不难看出，“副封”制的废除，确实在宣帝翦除霍氏集团过程中发挥了重要作用。
对于魏相奏废“副封”事，后世史家评价颇高，宋人甚至将魏相废“副封”比之为唐太宗“司门式”：
汉魏相白去尚书副封，以防壅蔽，而宣帝得以知祸变之微，为汉明主。唐太宗躬勤政理，明于听受，着司门式云：其无门籍，人有论奏者，皆令监门司马引对，不许关碍。又制：大臣入论事，辄引谏官随入。或对问之，言有亏理道，即从而诤之。此唐文帝致太平之迹也。
虽然废“副封”有“广言路”“以防壅蔽”的蕴意在内，更重要的则如马端临《文献通考》所说，则是在制度上的变化。
汉武帝游宴后庭，始令宦者典事尚书，为之中书谒者，则中书、尚书只是一所。然考《霍光传》，光薨，霍山以奉车都尉领尚书事。故事，诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发之，所言不善屏去不奏。魏相请去副封，以防壅蔽。而光夫人显及禹、山、云等言，上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书。则其时中书、尚书似已分而为二。盖尚书在汉时，乃御前管文书之所……武帝虽令宦者典其事，然其末年，以霍光出入禁闼，谨慎可属大事，辅少主，则以光领之。光薨而山继领其事，盖既以大臣之秉政者领之，则其事始在外庭矣。然则所谓上书者为二封意，正本则彻中书而人主阅之，副封则彻尚书而大将军阅之，自此始判而为二，而有内外之分。此显、禹所以有中书令出取之，不关尚书之说欤。
马氏所言，对于理解废“副封”而引发的宣帝时中外朝的变化很有帮助。尚书原为少府属官，由于执掌机密文书奏章，为皇帝近臣，秩轻权重，故于其上或置领尚书事，或置平尚书事，以重臣领之。因此，尚书虽然名义上属于外朝，但于其权力完全依服于皇帝，实则并无严格的内外朝之分。武帝时曾以中书谒者“典事尚书”，故马氏有“中书、尚书只是一所”语；而武帝晚年以大将军霍光领尚书事，则尚书权归内朝，实则有兼领中外朝之质，故马氏又有“既以大臣之秉政者领之，则其事始在外庭”语。宣帝为削夺霍氏领尚书事之权力，采纳魏相废“副封”之议，复又扶植中书宦官权力，令中书越过尚书直取封事上达天听，这亦是霍氏深为抱怨的“不关尚书”的原因所在。
以废除“副封”为标志，宣帝亲政后除改变了霍氏当政时“臣强主弱”、内朝独大的政治格局，外朝权力在某种程度上得以恢复。史称：“上始亲政事……令郡臣得奏封事，以知下情，五日一听事。自丞相以下各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能。侍中尚书功劳当迁及有异善，厚加赏，至于子孙，终不改易。枢机周密品式备具。上下相安，莫有苟且之意。”
终宣帝一朝，任丞相者凡韦贤、魏相、丙吉、黄霸、于定国五人。除宣帝初年韦贤以“帝师”为丞相，听命于霍氏外，其余四位丞相，在宣帝的支持下，一改昭帝时期外朝庸碌无为的陈习，政事上多有建树。
魏相为相九年，“数条陈汉兴以来国家便宜行事，及贤臣贾谊、晁错、董仲舒等所言主，奏请施行之”，与御史大夫丙吉“同心辅政，上皆重之”。
丙吉原为“狱法小吏”时护佑宣帝，又劝谏大将军霍光拥立宣帝，因之“为人深厚，不伐善。自曾孙遭遇，吉绝口不道前恩”，因此深得宣帝敬重。“地节三年，立皇太子，吉为太子太傅，数月迁御史大夫”。神爵三年（前59）魏相死后，丙吉继任丞相。
丙吉虽然“本起狱法小吏，后学《诗》、《礼》，皆通大义”，这一点与魏相颇有相似之处。但丙吉“上宽大，好礼让”，施政风格与“为人严毅”的魏相有所不同。《汉书》本传载：
掾史有罪臧，不称职，辄予长休告，终无所案验。客或谓吉曰：“君侯为汉相，奸吏成其私，然无所惩艾。”吉曰：“夫以三公之府，有案吏之名，吾窃陋焉。”后人代吉，因以为故事。公府不案吏，自吉始。
“公府不案吏”，固然令时人难免有“奸吏成其私，遂无所惩艾”之忧，但鉴于是时“俗吏上严酷以为能”的遗风尚劲，再继之宣帝亲政后“练群臣，核名实”，丙吉此举无疑对整饬吏治具有宽严相济之效。
丙吉为相，最著名的故事则是所谓“宰相不亲小事”与“知大体”。《汉书》本传载：
吉又尝出，逢清道群斗者，死伤横道，吉过之不问，掾史独怪之。吉前行，逢人逐牛，牛喘吐舌。吉止驻，使骑吏问：“逐牛行几里矣？”掾史独谓丞相前后失问，或以讥吉，吉曰：“民斗相杀伤，长安令、京兆尹职所当禁备逐捕，岁竟丞相课其殿最，奏行赏罚而已。宰相不亲小事，非所当于道路问也。方春少阳用事，未可大热，恐牛近行用暑故喘，此时气失节，恐有所伤害也。三公典调和阴阳，职当忧，是以问之。掾史乃服，以吉知大体。”
“宰相不亲小事”与“知大体”，是衡量宰相是否称职的一个重要标准。汉初明相陈平曾有“陛下即问决狱，责廷尉，问钱谷，责治粟内史……宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜，外填抚四夷，诸侯内亲，附百姓，使卿大夫各得任其职”的名言。丙吉云云，直是陈平语录的翻版。前者强调的是宰相统驭之才，而后者则是对前者的补充。不过，所谓“大体”在汉代所指相当广泛，仅就吏事而言，一般是谓通晓经术及治理大道为“知大体”；反之或为“不知大体”，或为“无大体”。或如贾谊所言：“夫移风易俗，使天下回心而乡道，类非俗吏之所能为也。俗吏之所务，在于刀笔筐箧，而不知大体。”成帝时薛宣为相，“官属讥其烦碎无大体，不称贤也。时天子好儒雅，宣经术又浅，上亦轻焉。”就是一典型例证。
五凤三年（前55），黄霸继任丙吉为丞相。黄霸“少学律令，喜为吏”，昭帝时曾为河南太守丞。其时官吏“上严酷以为能，而霸独用宽和为名”。宣帝即位，因其持法平，召为廷尉正，后出任颍川太守，“以外宽内明得吏民心，户口岁增，治为天下第一”，征为京兆尹，后为太子太傅、御史大夫。黄霸“为人明察内敏，又习文法”，久历郡县，亲理民事，故史称其“长于治民”，但为丞相，“总纲纪号令，风采不及丙、魏、于定国，功名损于治郡”。
甘露三年（前51），御史大夫于定国继黄霸为丞相。于定国亦是习法出身，“为狱史，郡决曹，补廷尉史，以选与御史中丞从事治反者狱，以材高举侍御史，迁御史中丞”。于定国虽久为治狱之吏，但又承袭以儒术缘饰法令之传统，“定国乃迎师学《春秋》，身执经，北面备弟子礼。为人谦恭，尤重经术士，虽卑贱徒步往过，定国皆与钧礼，恩敬甚备，学士咸称焉。”宣帝即位后，于定国任廷尉长达十七年之久，史称“其决疑平法，务在哀鳏寡，罪疑从轻，加审慎之心。朝廷称之曰：‘张释之为廷尉，天下无冤民；于定国为廷尉，民自以不冤’”。宣帝死后，于定国以“任职旧臣”，继续得到元帝的敬重。
在宣帝亲置的四位丞相中，当以魏相与丙吉最为著名，班固赞曰：“近观汉相，高祖开基，萧、曹为冠；孝宣中兴，丙、魏有声。”黄霸、于定国为相，虽然在总揽大局方面不及魏相、丙吉，但对于推行循吏政治、决疑平法方面则多有贡献。
总体言之，宣帝亲政之后，为了改变形成已久的内朝独大的政治格局，有意扶持丞相为首的外朝势力，以期在确保君权的前提下，使中外朝势力达到某种程度的平衡。尽管班固将魏相、丙吉比之汉初萧何、曹参之明相，但毕竟自昭帝初期起中外朝制度已经形成，宣帝所为并非是企图恢复汉初的丞相制度，更多的是削夺内朝过于膨胀的势力，而不是企图在制度上恢复汉初宰相率领百官、总揽庶事的政治格局，这一点应是十分明确的。
