随着我国民主法治化进程的不断推进，以及整个社会民主法治意识的日益增强，我国行政法制中出现的这些问题应当逐步加以纠正，行政法制内容应彻底贯彻现代法的精神，注意各种价值的平衡。我国目前行政法制建设应当特别注意的一个问题，就是应当避免行政法制过多、过深地干预公民的自由、市场经济的发展以及市民社会的发育，应当注意行政权对社会经济干预的适度性，切实保障公民的自由和社会的自治。第一，行政权对私人（包括个人和组织）权利与自由干预应当符合比例原则。比例原则的实质在于要求行政的方法与目的之间保持均衡。广义的比例原则包含了三个次级原则：即适当性、必要性与衡量性原则。适当性原则要求行政权力的行使应当适合行政目的实现；必要性原则指行政权力的行使不得超越实现行政目的的必要程度，也即为达到一个行政目的必须采取对私人权力侵害最小、影响最轻微的手段；衡量性原则又称为狭义的比例原则，是指行政权力的行使即使是达到行政目的所必要的手段，但如果它所造成的损害（不利益）超过所欲达到的目的可带来的利益时，则同样不具有合法性，也即对于这样的行政目的根本就不值得追求，其实质是在手段与目的之间加以衡量。随着我国对人权保障力度的加强，行政立法需要贯彻比例原则。第二，行政权对经济社会的干预需要进行成本效益的分析，不能无限制地干预。从世界范围行政法的发展过程来看，行政立法的扩张，很大程度上是行政机关希望运用立法的手段解决市场失灵、加强政府干预的结果。但政府干预的实践标明，政府干预过度往往会造成社会资源的大量浪费，使行政立法的成本远远高于收益，也即出现政府失灵的状况。管制经济学认为，政府是否对经济进行干预，要经过三个步骤的检验：其一是必须证实市场失灵确已发生；其二是检验政府管制能否减少不合理的资源配置；其三是必须证明管制政策的潜在效益足够为可能导致无效配置的市场干预开脱“罪责”。［美］丹尼尔·F·史普博著：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第4页。美国规章制定程序中的成本效益分析与这一理论基本吻合，对我国行政法制颇具启发意义。管制（包括许可）的成本收益分析制度，是指在管制政策出台前，管制机关应当首先对其做一个科学的成本收益分析，包括管制的执行成本，对资源的利用，对竞争环境、企业负担、就业状况等产生的影响，对环境保护、公共健康和卫生产生的影响等，并与规制执行后产生的潜在社会收益进行比较，提交专门的机构进行审核。管制的成本收益分析制度有利于确保管制审查的客观性和透明性，也有利于管制质量的有效提高，是管制改革成功的最为主要的保障，也是管制管理及评估的核心事项。在美国，卡特、里根和克林顿等几任总统的行政命令，都要求美国政府管制机构在管制事项上对是否管制以及特定管制方法的成本收益进行分析，只有在一项管制政策的潜在收益大于潜在成本的情况下，才可以实施该管制政策，并由管理与预算局下属的信息和管制事务办公室具体负责审查。美国学者认为，对政府管制的评价日益依赖于管制的收益能否正当化管制的成本，现代美国管制国家可称为成本收益国家。与我国同属亚洲国家的韩国，于1997年8月28日制定《行政管制基本法》第7条规定，中央行政机关的首长要新制定或强化管制时，应向委员会提交管制影响分析书。根据规定，管制影响分析书的内容应包括：（1）管制的新制定或强化的必要性；（2）管制目的实现的可能性；（3）是否有其他替代手段及是否与现有管制重复；（4）管制施行后，受管制的集团或国民应负担的成本和收益的比较分析；（5）是否有限制竞争因素；（6）管制内容的客观性和明确性；（7）新制定或强化管制所需要的行政机构、人力及预算的支出；（8）有关民愿事务的处理内容和程序等是否合理。管制法第7条同时规定，“中央行政机关的首长应决定管制的对象、范围和方法，并对其合理性进行自我审查。在这一过程中，应将有关专家的意见反映在自我审查中。” 在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第17条中，明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。但目前我国尚缺乏详细明确的具体规定，特别是没有具体负责的部门，操作性不强。将成本收益分析方法引入行政许可与行政管制的设定过程之中，对于决策科学化、实证化、技术化具有极为重要的意义，我们应当予以足够的重视。当务之急是由国务院的某个机构，例如国务院发展研究中心负责这方面的工作，对行政许可设定机关的报告内容提出要求并进行审查。
（二）完善行政许可法制，推进行政审批制度改革
行政审批制度是现代国家最为重要的一种政府规制手段，对于克服市场失灵、维护社会秩序具有积极作用，但设置过度则有导致经济社会失去活力的危险。我们在充分运用行政审批这一行政管理形式的同时，必须对行政审批进行规范，并根据社会的发展需要，调整行政审批的范围，重点是大幅取消不必要的审批制度，同时对于行政审批的程序加以严格规范，通过程序制度保障私人的自由权利。2003年全国人大常委会通过了《行政许可法》，并自2004年开始实施，这部法律确立了一系列较为先进的原则和制度，但也存在若干缺陷。这就要求我们及时、认真总结《行政许可法》实施过程中所暴露出的立法、执法中的问题，通过多种方法弥补立法缺憾，建立成本收益分析等相关制度，设立推进《行政许可法》实施的综合协调机构等。
1防止行政许可概念被曲解与《行政许可法》适用被规避
行政许可的基本涵义是“行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，其实质是对一般禁止的免除。但是在行政许可法实施过程中，很多部门与机构为了有意规避行政许可法的适用，或者由于对行政许可法精神的不了解，缩小了行政许可的概念范围。例如2004年发布的《国务院关于投资改革的决定》，区分了审批与核准，仅将审批认定为许可的性质，而核准不作为许可，但从现有的核准制度来看，其确属许可性质。
2完善行政许可实施程序设计尚有待完善
《行政许可法》第4章第4节对行政许可听证程序作了规定，但这一规定与实践需要相比仍然存在不小的距离，需要进行进一步研究以加以完善。这主要涉及以下方面：（1）行政许可听证主持人。应建立集中使用听证主持人制度，在政府内部设立行政听证局， 全部听证主持人由该局任命和管理。听证主持人必须具有律师的资格和经验。各行政机关根据行政程序法必须举行的正式听证， 听证主持人由行政听证局委派， 任期至少五年。听证主持人与其听证所在的机关完全独立， 不是听证所在机关的职员， 而是行政听证局的职员。听证主持人不只是为一个机关服务， 而是根据行政听证局的指派， 可以在不同的机关服务。行政法官集中使用制度的根本目的在于“给予行政法官脱离主持听证所在的行政机关的独立地位”，同时， 行政法官集中使用制还有利于制定统一的听证程序规则和听证主持人行为规范、职业纪律，有利于提高听证主持人的专业水平、节省经费、减少开支、合理安排工作量、实现听证主持人的集中管理。（2）行政许可听证主持人所作决定的效力。行政许可听证主持人所作决定一般只是预备性决定，可以分为初步决定和建议性决定。在行政法官作出初步决定后，在由规则规定的时间内，如果无人向行政机关提出上诉，行政机关也未主动要求复审时，那么初步决定自然就成为行政机关的正式决定，毋须进一步的程序。如行政机关在特定案件中或以规则要求将全部案卷送交行政机关决定时，听证官员不用作初步决定。建议性决定不象初步决定那样经过一定的期间自动成为行政机关决定，它是听证官员就问题解决提出的建议，然后由行政机关作出“初步”决定。（3）行政许可听证的证据规则。包括举证责任的分配、证据排除规则、官方认知、质证、证明标准、传闻证据的效力等。（4）行政许可听证程序与非正式程序的关系。正式程序和非正式程序裁决各有利弊，应当妥当的结合运用正式和非正式程序，大部分裁决都可结合两种程序同时使用。这时可将行政裁决分为两个步骤，首先采取非正式程序作出决定，只要法律没有其它规定，行政机关只需遵守正当法律程序所要求的最低的公正要求即可。如果当事人对行政机关以非正式程序所作出的决定不服提出申诉时，在第二步裁决程序中，再采用正式程序作出决定。这种结合方式既有利于行政效率的发挥，也不妨碍当事人的利益。（5）进一步明确行政许可听证程序的适用范围。（6）进一步明确听证当事人的范围与其法律地位。
3将行政许可（审批）制度改革纳入政府管制体制改革之中
行政许可只是政府管制的一个环节，政府管制除了许可以外，还包括价格控制，强制性信息披露等；我国行政许可法的制定是在我国政府放松管制的大背景下进行的，但管制改革的内容不仅仅是行政许可改革，也不仅仅是放松管制，其他诸如管制替代（指用新型管制或其它治理工具替换原有的管制，以此消除管制失灵现象，这包括绩效管制、过程管制、选择性服从、联合管制以及私人部门的自发管制等）等，均是在管制改革所不可避免的问题。我国行政许可法由于调整范围的限制，无法将许多重要的管制问题纳入视野。韩国通过制定《行政管制基本法》来为政府管制改革提供法律保障，较为可取。在我国现有的法律框架内，通过法律解释对行政许可概念进行扩大解释，是一个次优的方法。
4对经济领域、社会领域与政治领域的许可问题应作不同处理
我国的行政管制体制，一方面存在着管制过度的问题，在某些领域国家管得过多过死，这主要是在经济性管制领域以及政治性管制领域（例如涉及——公民信仰、结社自由等基本权利的行政管理事项）；另一方面也存在着管制不足的问题，在某些领域中国家该管得尚没有管起来，没有管好，例如食品卫生、环境保护等领域，随着民营化进程的加快，在那些原来国有企业占据垄断地位、而现在存在多元所有权主体的经济领域中，也需要国家加强管制。行政许可法是一个总则性质的法律，适用于各个行政管理领域，但其制度设计与具体规定仅着眼于经济领域，忽略了社会领域与政治领域的特殊性。
（三）建立健全行政决策机制，加强行政决策的科学化、民主化
行政决策是现代政府管理活动的重要环节，建立健全行政决策机制，是政治文明建设的一个重要内容。要健全科学民主决策机制，使得行政决策更加符合经济社会发展的实际需要，提高决策质量和效率，最大限度地减少决策失误，具有更强的正当性与可接受性，降低执行成本。
1理顺决策体制
科学界定政府、党委与人大等决策机关的决策范围，科学规范政府决策与党委决策、人大决策的关系，建立健全决策冲突协调机制，明确协调程序，完善协调方式，将决策冲突的协调和解决纳入制度化途径。
2增强行政决策的透明度
现代行政程序特别强调信息公开的功能信息公开有利于促进政府信息资源的充分利用，增进公民对公共行政的积极参与，促进政府与公民之间的良性互动，防止政府官员腐败。建立健全行政决策公开制度，除涉及国家秘密外，决策的事项、方式、过程和结果都应在适当范围予以公开，特别是涉及群众切身利益的事项，更要切实做到公开是惯例、是常态，不公开是例外、要说明理由。国务院应加快《政府信息公开条例》的立法进程，对于《档案法》和《保守国家秘密法》中过度限制政府信息公开的规定应加以修正。
3扩大公众对行政决策的参与
建立社情民意反映制度和主动采集制度，改革和完善反映社情民意的服务网络平台，建立公众公平利益表达的制度性平台和参与决策的制度化途径，扩大公众参与决策的范围与程度；完善社会公示制度和听证制度，当前要重点加强对社会听证活动的规范，对法律已有明确规定的事项必须进行听证，要进一步明确听证制度的议事规则，建立听证意见的反映与反馈机制，保证听证参与者的利益相关性和听证过程的公开透明，切实避免走过场和形式主义。
4加强行政决策咨询机构建设
建立由不同专业的专家组成的统一的专家咨询制度，逐步推广“政府法律顾问制度”。在重大问题的决策上，将听取专家的咨询意见规定为决策的必经程序，以保证决策的科学性与可执行性。整合国内有关决策咨询机构，同科研机构、高等院校等建立稳定、规范的合作关系，培育、引导、利用各类民间研究机构，逐步建立多层次、多学科的智囊网络，采取课题招标、社会征集、政府订货、经费资助等多种措施，充分发挥它们的思想库作用。
5建立健全行政决策评价制度
明确行政决策评价的标准和基本程序，确定必要的机构和人员，建立相应的决策评价跟踪机制，采取民意测验、抽样调查、跟踪反馈等方法对决策实施效果的评估制度，评估内容包括决策实施是否会导致违法、违宪行为发生；是否会增加部分人的负担，导致社会不公；是否会影响到生态环境等后代人的利益；以及决策实施是否取得预期的效果。
6建立健全行政决策支持系统
建立高层次、功能多样化的统一的信息处理中心，借助现代计算机技术、仿真技术等手段，为决策提供准确的信息资源。健全应急决策体系和机制，完善应急决策预案和法律法规，建设稳定可靠的决策预警、决策服务、决策制定、决策传达、决策执行、决策反馈等诸系统完备统一的应急决策体系。
四、行政救济与行政监督制度
