（四）合作社要成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织
2007年开始的《农民专业合作社法》，对合作社的组织原则、产权关系、经营形式等做出了科学的法律规范。《决定》进一步明确，要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”这是对合作社的管理体制和运行机制做出的新概括，是对合作社的发展政策、进度和目标提出的新要求。这是因为，只有发展农民的专业化合作，才能在农户承包经营的基础上，采用先进的技术装备，推广种植的区域化、良种化和栽培技术的规范化，才能使农民不仅拥有农产品种养环节的利润，而且能够分享农产品加工、流通环节的增值利润，农民收入才能有较快的增长；只有发展专业化合作，农民才能在跨国公司大举进入的情况下，由一盘散沙变为组织起来的整体，才能抗御经营风险，进而扩大优势产品出口，增强我国农业的国际竞争力。从国际上看，合作社对于提高农户的组织化程度和国际竞争力起到了重要作用。我国有3.1亿农业劳动力和1亿亩耕地，农产品出口潜力巨大。有的国家以不到我国1%的人力和耕地资源，其农产品进出口规模能超过我国，农业能成为一个高盈利行业，关键在于组织化程度的差异。我国合作事业发展滞后，严重制约了农业的现代化、国际化进程。
合作社是在家庭承包经营基础上的农户之间的合作。按照《农民专业合作社法》来组建合作社，既可以避免回到“穷过渡”的传统集体经济的老路上去，又同公司制划清了界限。农民专业合作社作为一种新型集体经济组织形式，应当大力予以发展。当前，通过合作社来弥补统一经营的缺失，应当把重点放在统一品牌、统一技术标准、统一加工、统一销售上，通过合作社来完成依靠一家一户干不了的事情。提高我国农产品质量，必须从发展合作社入手。只有每个合作社及其成员都能从自身利益上关心、维护自己的品牌，才能从根本上杜绝不断发生的食品安全事故。在经营机制比较健全的合作社，还应当发展社员之间的信用合作。国外的合作社包括日本的农协，都是以信用合作为纽带，以信用合作支持农产品加工、营销等领域的合作。发展合作社内的信用合作，也是消除高利贷的根本之策。如果农户能够从合作社或其他渠道获得低利率的优惠贷款，高利贷就没有生存的土壤了。合作社要积极参与国际经营，要拥有出口经营自主权，直接把自己生产的农产品及其制成品销往国外。有的合作社可以聘任一些专业管理人员，帮助合作社进行经营。
由于合作社是农民自己的组织，扶持合作社的政策对农民的增收作用最直接，可以说，扶持合作社就是扶持农民。因此，《决定》要求对农民专业合作社实行扶持政策。《农民专业合作社法》也规定，对合作社的营销活动给予政策鼓励。各级政府和有关部门应加快制定扶持合作社发展的优惠政策，特别是在税收减免上的政策。如能把合作社作为政策扶持的重点，使合作社在我国农村有一个广泛的迅速发展，将对缩小城乡收入差距、实现全面建设小康社会目标新要求发挥重要的历史性作用。
（五）完善农村基本经营制度，最核心的就是稳定农村土地承包关系，确保农民土地权益不受侵犯，同时，鼓励承包期内土地使用权流转。
《农村土地承包法》、《物权法》的有关规定赋予了农民长期而有保障的土地使用权，为依法规范农村土地承包关系、维护农民土地承包权益提供了充分的法律保障。现阶段，随着社会主义市场经济的深入发展，农民的就业结构和收入结构已经发生了明显变化，越来越多的农民正在逐渐摆脱对土地的完全依赖。但就全国而言，绝大多数农民仍然要靠土地提供生活保障，相当比重的收入依然要从土地上获取。对他们来讲，在当前农村社会保障体系不健全的情况下，土地仍然具有基本生产资料和基本社会保障的双重功能。因此，稳定农村土地承包关系，既是进一步发展农村生产力、确保国家粮食安全的客观要求，也是稳定农村社会的一项根本性措施。
当前，全国农村土地承包关系总体上是稳定的，但也有些地方还存在不稳定因素。有的地方随意收回、调整农户承包地，提高土地承包费，多留机动地，个别地方还存在盲目集中土地、强迫农户流转承包地等现象，还有的地方鼓励大型工商企业进入农业领域大规模、长时间租赁农户承包地，有的甚至违法擅自改变土地的农业用途，还有一些地方不尊重农民的生产经营自主权，强迫农民种这种种那。这些问题干扰了正常的农业生产，侵犯了农民的合法权益，影响了农村土地承包关系的稳定，容易激发新的经济社会矛盾。这主要是一些基层干部对土地家庭承包经营权的认识存在偏差；没有把土地家庭经营作为农村的一项基本经营制度来维护。鉴此，要加强《农村土地承包法》等有关法律法规的宣传，提高广大干部群众的认识和依法办事的自觉性。加强农村土地承包管理，坚决纠正侵犯农民承包经营权的行为。依法保护农民的利益，保障党的农村基本政策长期稳定。各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户，依法落实好、维护好农民承包土地的各项权利。
土地作为一种生产要素，也需要通过运用市场机制，进行合理流转。这是经济发展过程中必然会出现的一种现象，也中央土地承包政策的应有之意。在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，可以也应当进行土地使用权流转，逐步发展适度规模经营。
目前农村户籍人口仍有约9.5亿，户均耕地规模只有7亩多，存在着土地经营规模狭小的问题。面对加入世贸组织，要与比我国经营规模大几十倍、上百倍的发达国家的家庭农场相竞争，提升我国农业的竞争力，一个重要的方面是积极稳妥地推进土地使用权的流转，发展适度规模经营，提高农地资源的配置效率。我国《土地承包法》明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》也明确指出，农户土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。这就为土地流转以及如何流转确定了法律依据和政策原则。
依法，就是要按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转。承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。土地承包经营权流转的主体是承包方（而非发包方或其他组织），承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。现在的问题是很多地方搞土地流转没有依法办事。
自愿，就是尊重农民的自主权。土地是农民的“命根子”，土地流转要看承包户是否真正愿意放弃经营土地，这是进行土地流转的一个重要前提。农民自愿流转这种方式从实践中看有两条好处：一是纠纷少，二是成本低。一些地方在土地转让中发生纠纷和上访事件，都是违背农民意愿，干部包办代替甚至是强迫命令引起的。保证土地流转平衡健康进行，就必须尊重农民的意愿。土地是否流转，采取哪种形式流转，应该由农民自主决定。要鼓励农民按照市场经济的原则与接包人进行谈判协商。集体可以作为中介，为农民提供信息、法律服务，维护农民的合法权益。
有偿，农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。这是保护农民利益的要求，也是促进土地流转所必须的。
总之，土地流转必须建立在稳定家庭承包经营制度的基础上，任何土地流转的行为，不管其理由多么充分，都不能剥夺农民对土地的承包经营权和农民的流转收益。
二、严格规范农村土地管理制度
《决定》明确提出，要“健全严格规范的农村土地管理制度”，要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。
（一）严格规范农村土地管理制度，为新农村建设提供了强有力的制度约束
1、最严格的耕地保护制度基本形成，耕地减少的势头得到了初步遏制
我国实行土地用途管理制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，禁止闲置和荒芜耕地，鼓励土地整理和复垦，适度开发耕地后备资源。近年来，又出台了完善耕地保护责任制度、提高土地的占用成本、建立国家土地督察制度、调整土地收益分配及使用方向等政策措施，强化了对耕地的特殊保护。在有效保障经济社会发展合理的用地需求的同时，非农建设占用耕地规模逐步下降，为保证国家粮食安全奠定了基础。1997年至2007年，全国非农建设占用地29.37万公顷，降低了30%，城镇和园区等各类建设大量圈占耕地的势头得到了初步遏制。
2、农村土地家庭承包经营制度稳定了农村生产经营关系，在促进农村发展中发挥了重要作用
从总体上看，当前农村土地承包关系较为稳定，绝大多数农户的土地承包经营权得到了落实。特别是近年来，国家出台的减免农业税等一系列支农惠农政策，进一步稳定了农村土地承包关系。各地通过落实农村土地二轮延包、颁发土地承包经营权证、开展农村土地承包纠纷仲裁等工作，维护了农民的土地承包经营权益。
3、农村宅基地使用和管理得到加强，有效控制了村庄建设用地规模
2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》及国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》，明确要求从严控制村镇建设规模，规范审批程序，在引导农村住宅建设合理、集约使用土地，推进农村建设用地整理，促进土地集约利用方面起了很好的作用，有效控制了村庄建设用地规模，切实保护了耕地。
4、逐步推进征地制度改革，在征地补偿安置和规范征地程序方面取得了明显进展
在开展征地制度改革试点并取得有益经验的基础上，又出台了一些新政策。征地补偿安置要使被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；要提高征地补偿标准，实行同地同价；地方政府负责做好被征地农民就业培训和社会保障工作，社会保障费用不落实的不得批准征地；国有土地有偿使用收入要优先用于被征地农民的补偿安置和社会保障费用不足部分；征地报批前要履行告知、确认、听证等程序。这些政策的实施，有效地缓解了征地矛盾，有力地维护了被征地农民的合法权益。
5、积极开展集体建设用地流转试点，为政策出台做好了准备
近年来，国土资源部在部分地区开展集体建设用地流转试点，从明晰产权关系、设定流转条件、规范流转形式与程序、合理分配收益等方面进行了积极有益的探索。2004年，国家出台了“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的政策。2005年以来，部分省和城市相继出台了规范集体建设用地流转的管理办法，在加强流转管理、保障农民土地权益等方面取得了宝贵的经验，为下一步政策出台做好准备。
在农村土地管理不断得到加强、取得成效的同时，也遇到了新的问题，面临着新的挑战，一些长期困扰农村土地管理的深层次问题仍然没有得到很好的解决。耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，地方政府、农村集体经济组织和农民对耕地保护的积极性不高；一些地方农村土地承包关系不够稳定，承包地流转渠道不顺畅、程序不规范，农民种粮积极性不高，种地不养地；农村土地纠纷在一定程度上影响了农村社会的稳定；农村宅基地占地量大，利用低效；征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超出了“公共利益”的范畴；集体建设用地自发流转大量存在，亟待规范等等。通过建立和实施严格规范的农村土地制度来解决这些问题，已成为今后加强农村土地管理工作的重中之重。
（二）严格规范农村土地管理制度，促进城乡统筹发展，维护和保障农民的合法权益
1、强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度
一是切实把耕地保护责任逐级落实到基层。《决定》明确要求，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守信十八亿亩耕地红线”。根据这一要求，地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。在第二次全国土地调查和“金土工程”建设的基础上，逐步建立耕地保护数据库，实现国家、省、市、县四级数据库系统的互联互通和数据的网络运输。建立耕地保护电子台帐，健全耕地的图、表、册等档案资料，切实将耕地和基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。
二是强化耕地占补平衡的法定责任。按照《决定》提出的“耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”精神，各县（市）非农建设占用耕地，应立足于本行政辖区内补充耕地，本行政辖区内确实难以补充耕地的，可由省级国土资源部门统筹安排，在省域内进行，但必须确保补充耕地的数量和质量相当。切实做到占用耕地要先补后占，落实好建设用地项目补充耕地与土地整理复垦开发项目的挂钩、补充耕地储备库和台帐管理等制度；在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素；要防止和杜绝只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。
三是划定永久基本农田，建立保护补偿机制。按照《决定》“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。对符合条件，确需占用的，必须论证、听证、依法报批，并要及时补划，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。加快国家级基本农田示范区建设进度，加大对基本农田的投入，不断提高质量。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，国家探索建立补偿机制。
