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第4章 除弊图强的大改革(1)

张居正改革,从万历元年开始到他去世为止,前后历经十年,改革的效果相当显著。

(一)加强中央集权

对于怎样挽救王朝统治危机,朝廷中有过各种议论和实践。嘉靖末年的首辅徐阶曾经提出“以威福还主上,以政务还诸司,以用舍刑赏还公论”的主张,并在实践中裁减冗员、平反冤狱、广开言路等,一时颇得人心。然而这些努力对匡救弊政来说,毕竟只是小打小闹,所以时局的败坏一如既往。

高拱继任首辅后,则打出维护先帝的旗号,认为兴国之道在于“遍识人才”,应以治绩为赏罚官吏的根据,不必论其出身资格,于是起用了一批得力干将,使仕路好转。然而他也未能驾驭全局,很快败下阵来。

张居正深谋远虑,刚毅明断,早在嘉靖、隆庆年间就曾先后上疏《论时政疏》和《陈六事疏》,全面陈述时局的弊症,提出六条改进方案。

事业百废待兴,问题千头万绪,究竟先从哪里下手呢?当时明帝国的状况是,君令无威,法纪废弛。在这个改革的重要关头,如果没有强有力的集权措施,加强各级机构对朝廷的向心力,改革就只能是一纸空文。对于这种情况,张居正认为“方今急务,唯在正人心,明学术,使上知尊君亲上之义”,把各部、各省的大权归中央朝廷。强调“一方之本在抚按,天下之本在政府”。要达到这个目的,就必须首先调整官僚体制,并在此基础上整顿吏治。于是,改革就从这里发端。

万历元年十一月,张居正呈奏《请稽查章奏随事考成以修实政疏》,即“考成法”,拉开了他全面整饬明帝国的序幕。

考成法中规定:内阁领导六科,六科监督部院,部院统属各省抚按,抚按控制基层的县令。这样,从地方到中央的各级机构,层层由内阁控制,加强中央集权,以做到“事权归一,法令易行”。

在这个规定中,六科监督部院,均为明代旧制,只有内阁领导六科成为最高权力机构,是对明代中央体制的重大改革,不仅极大地改变了明代的吏制,也改变了明代的祖宗“旧制”。张居正这样做可谓用心良苦,明眼人一看便知这是要实行内阁集权,这可是冒天下之大不韪。然而,他只能如此,这是他尊重现实的选择。

明代内阁是朱元璋废相后,经长期酝酿后形成的机构。洪武十三年(1380年),朱元璋以谋反罪诛杀了左丞相胡惟庸等,此后,罢中书省,废掉丞相,仿照古代六卿之制,政归六部,并严申:以后子孙做皇帝时,不许立丞相。如臣下有胆敢奏言丞相者,群臣要立即劾奏,将凡人凌迟,全家处死。这一祖训,对明代政治影响极大。朱元璋废黜了一千六百多年的宰相制度,让六部直接归他负责,可谓权力高度集中了。可是这样一来,无人协助总理朝政,皇帝自然十分劳苦。朱元璋还可以清心寡欲,勤于政事,每天披星戴月,精心处理二百件公文奏疏和四百件军政要事。而他的子孙们却叫苦不迭,难以招架。于是成祖即位后,便让翰林院的编修、检讨等品级较低的官员在文渊阁值班,文渊阁正式成为殿阁大学士入仕的场所,明代内阁制度才真正建立起来了。

这时的内阁并不是正式的中枢机构,内阁的大学士只不过是皇帝的秘书、顾问而已,地位也不高,官阶仅为正五品。而六部的尚书都是正二品,所以上朝排班时,大学士的班次都在尚书以下。六部的地位提高之后,六科遂成为监督六部活动的独立监察机关。凡是六部奏请皇帝之事,都必须先经过六科给事中审查,不当则驳回。他们的衙署设在午门外东、西朝房,所有的奏章必须经其手,虽然官阶在七品但权势不小。以六科来稽查六部,即以小官来监督大官,这是明代吏治的特点。

嘉靖、隆庆年间,内阁的地位有所上升,权势也有所提高,但碍于“祖训”,内阁首辅始终不能成为名正言顺的宰相,内阁在参与机务方面当然也一直处于临时性、非法性的状态,没有明确地位。在这种历史背景下,张居正身为内阁首辅,他要实现自己的梦想,将所有改革措施一一落实,就必须拥有驾驭六科、六部的行政权力。以往的改革主要是通过争取皇帝的支持而获取权力支撑,而张居正所辅佐的恰好是个10岁的幼主,他还是一个孩子,完全不具备辨别是非的能力,其主观随意性更大。因此,为了更好抓住权力,就只能将他所置身的内阁变为合法的辅佐机构。

考成法中关于由内阁控制六科,由六科控制六部及都察院,再由部、院控制地方巡抚的规定,正是处于这样的考虑。通过考成法,不仅内阁参与政务的地位合法了,而且权力也集中于内阁了。这样,内阁就成为整个国家的政治中枢,内阁首辅张居正也就成了整个国家机器运转的总指挥,改革也获得了强有力的组织保证。

有了权力,便可以推行改革了,但是如果没有充满活力的官僚机构,再完备的设想也只不过是空中楼阁。在张居正看来“致理之道莫急于民生,安民之要,唯在于核吏治”。也就是说,治国之道的核心问题是安抚民众,安抚民众的关键问题是整顿吏治。官风不正,任何政令都会流于形式、为了整顿吏治提高监察效率,张居正从监察入手。

考成法规定:中央六部和都察院各衙门,把拟办的公事一律登记造册,分别制定一式三份收发文簿:一本留底;一本送六部的监察机构六科备注;一本送内阁查考。无论大小事务,都要根据事情的缓急,路途的远近,严格定出处件。六科的账薄,上下半年各清理一次,查核簿内的事情,看是否有超过期限没处理的,如果发现有拖延,则进行责任检查。这项规定实际上是明确了各巡抚、巡按等奏行事理,有延搁者,由部院检举;各部院注销文册时,有欺骗庇护行为者,由科臣检举;六科缴本注册时,有积溺事情或不法行为者,由阁臣检举的制度。这样一来,就从制度上防范了玩忽职守的现象。

对于官吏政绩的考察,除了各部、院平时掌握情况,做到按月考核,每岁总结外,还有京察。京察是对全国官吏全面的考核,规定每六年一次。有时还可以根据需要进行特别考察。考察的对象是五品以下的各级官吏,四品以上的官员令其自我检查。考察时,吏部、都察院先通知各衙门将被考察的官员的事迹送到吏部,都察院会同考察,根据官吏的现实表现,决定其职位升还是降。明王朝在明初是比较重视监察制度的,到明中叶后,由于纲纪的松弛,监察制度失去了作用。张居正决定恢复监察制度,发挥监察官的职能。在中央的监察机构是都察院,监察御史监察各衙门。在地方依当时省区,设十三道监察御史,监察地方政务。监察御史对于不称职的官吏,可以随时提出弹劾,对于有政绩的官吏,可以为其奏功。监察制度的恢复,使考成法进一步得到了保障。

当然,在推行考成法的过程中也遇到了种种阻力,但张居正一往无前,毫不动摇。他对于那些不尽职守,不按期完成任务的官员都严加惩处。万历三年,查核到地方巡抚、抚按中,有五十人未完成之事共有二百七十三件。其中,凤阳巡抚王宗沐、巡按张更化,广东巡抚张守约,浙江巡按肖凛等人,都是因为未完成任务最多而受到停俸三个月的处罚。停俸,对于官员来说无疑是一个沉重的打击。在名实不核的气氛中,这一惩处引起了极大的震动。万历四年七月,刑科给事中严用和稽查奏章,发现地方巡抚、巡按中有六十三人共未完成一百三十四事。为此,郭思极等人因未完成十一事以上,而被夺俸。万历五年十一月,户部员外郎贾实等四十八人因渎职而被勒令致仕。万历六年三月,直隶州、县、卫、所等官共二十八人,未完成钱粮征收在七成以上者,受到降二级的处分,未完成二成以上者,给以停俸的处罚,并责令他们立刻追征完毕。由于信赏必罚,处理严肃,考成法的权威地位日益提高,张居正的号召力也随之而日益增强。

考成法的广泛推行,给腐败的官场中吹进了一股改革的清风。嘉靖以来那种因循怠慢、姑息偷安的吏风也有所改变。官员们对于朝廷的各项政令再也不敢置若罔闻、任意拖延了。令行禁止、唯恐违限、以事责人的风气开始形成,办事效率大大提高,使趋于瘫痪的国家机构复苏过来了。万历六年户科给事中石应岳说:“考成之法一立,数十年废弛丛积之政,渐次修。”著名史学家谈迁说:“江陵立考成法,一位制治之本。”这些都集中反映了当时吏治风气的好转。

在整顿吏治的过程中,张居正不断更新官僚队伍,裁汰内外冗官,仅万历九年就一次裁汰一百六十九人,与此相应,广泛地到社会的各个阶层中去选拔人才,充实官僚机构。他驳斥“世无人才治”的悲观论调,认为“天生一世之才,自足一世”。不是没有人才,是没有正确的用人之道。要发现人才,必须打破论资排辈的传统偏见,大力提倡“立贤无方,唯才是用”。对于宦官势力的干扰,也进行了坚决抵制。太监冯保既是张居正的主要支持者,同时又博得了慈圣太后的器重,权倾朝廷内外。就连神宗皇帝都不叫他的名字,而称他为“大伴”。张居正通过结好慈圣太后,巧妙地来抑制冯保的势力,限制他参与军政大务。张居正借宦官引诱神宗游乐事件,严惩了孙海、客用;罢斥司里太监孙德秀、温泰、周海等人。其他宦官,凡属安分守己的,照旧办事;凡是为非作恶的,一概罢除。经过整顿,宦官势力受到抑制,就连冯保本人也有所收敛了。张居正针对法纪废弛,君令无威的状况,把执法与尊君联系起来,以伸张法纪为中心进行整顿。他把不法权贵看成是破坏法纪、祸国殃民的大患,坚决予以打击。在我国漫长的古代社会中,最严重的罪行莫过于不忠和欺君,任何严厉的惩罚都可以加之于这种罪人,而且顺理成章,会受到社会上大多数人的赞成。张居正正是充分利用这点,他把一切不法权贵看成是破坏法纪、祸国殃民的大患,毫不手软予以镇压。辽王在江陵一带横行霸道无恶不作,民愤极大,但地方官对他无可奈何。张居正秉公执法,据理力争,把辽王废为庶人。黔国公沐朝弼为非作歹屡触法纪,但朝中无人敢问,张居正不畏权势挺身而出,下令把沐朝弼押解至京城,立他的儿子袭爵。后来沐朝弼囚死于京城,一时人心大快。冯保的侄子冯邦宁依仗其叔父的权势,醉打衙卒、触犯刑律。张居正派人向冯保说明他侄子恶行的同时,此案令将马邦宁杖打四十,革职待罪。在发现人才或者使用官吏方面,张居正不仅在理论上有创新,在实践中也能突破规定的格局,革新成规,亲自作出表率。他起用行伍出身的李成梁处置边务,科举出身的张学颜主持清丈,被罢官的潘季驯治理黄河。尤其是破格提拔了一批官吏。在明代的官场中,对待人才一向是用人唯贤。这种做法最大的优点是有利于官僚集团内部的稳定。因为出身资格的差别是一种最明显的差别,按出身资格用人是一种最省事的办法。对于官吏而言,大家都按资格和年资循序渐进,总有希望从小官熬到大官。张居正的官吏改革,可见一斑。

(二)经济改革

良好的政治环境,为经济领域内的全方位改革,创造了十分有利的条件。经济改革是其改革的重点,在改革中他以开源节流作为指导思想,以达到增强国力,百姓安乐的目的,扭转“国匮民穷”的局面。

1.节省开支。早在青年时代,张居正对于财物管理就有清醒的认识,他说:“天地生财,自有定数。取之有利,用之有节则裕;取之无制,用之不节则乏。”二十年后,当他要强国安民整顿财政之时,提倡节约费用,反对奢靡之风。张居正主张将两京(北京、南京)大小九卿及各属中的多余人员全部裁去,节省政府开支。明代财政开支的主要项目有俸禄、军饷、宫廷、国防、水利及赈济灾民。其中以官俸、兵饷所占的比例最大,按成化时户部尚书李敏的估计,当时官俸开支约占全年财政开支的百分之二十至百分之三十。明代武官实行世袭制。武官子孙经过考试,即可授予官职。当编制已满的时候,就不得不设立有职无权的带俸武职,从而造成武官人数的激增。这样,到距洪武仅百余年的正德年间,文物官员总数已经从明初的三万余人增加到十二万人以上。官多俸禄多,财政负担大大加重。隆庆年间,政治形势稍微有所好转,徐阶、高拱曾着手缩小编制。在此期间,裁减了四十九个职位,增加了二十一个职位。在隆庆的基础上,张居正对南京官职采取了虚其位而减其员的办法。万历初年,明朝和俺答的关系得到改善,军事活动相对减少。据此,张居正在清丈土地,进行赋役改革的同时,对国家机构进行了大规模的精简。万历八年六月,裁减了山西、汉南等处的兵备副使,督粮左参议等十七个四品、五品的职位。根据明末清初谈迁的《国榷》的不完全统计,张居正执政期间共裁减了二百三十八个职位,增加了三十三个职位,净裁二百零五个职位,大大缩小了编制。万历初年,张居正裁减的冗员人数达到官员总数的百分之二十至百分之三十。冗官的清除,不仅提高了办事效率,而且节省了一大笔政府的财政支出。在另一方面,张居正敢于将节用的矛头指向皇家的奢侈之风。自秦始皇建立了“大一统”的封建专制帝国后,财政制度就有了国家经费和宫廷经费的区别,但皇帝仍有权任意挪用国家经费,以供宫廷之需,也可以派宫廷机构侵夺行政机构的财政。于是,在财政上产生了国家行政系统和宫廷机构的矛盾,明朝也是如此。明朝宫廷财政收入主要有三个来源:其一来自于户部掌握的国库,叫做太仓;其二来自于宫廷的田庄、店铺,叫做皇庄、皇店;其三直接取自州县,叫做上供、采造。明朝开国皇帝朱元璋出身寒微,又目睹了元末皇室奢侈之风,所以一直强调节俭。但是,随着社会的稳定,奢靡之风日渐盛行。宫廷开支大大超出正常的财政拨款,就只能强迫调拨国库里的存银。君主的权力是无限的,国力民力却是有限的,为保住国力民力,国君必须克制住自己的欲望,带头节省开支。张居正认识到了这一点,曾多次上疏劝说皇帝“凡不急工程,无益征办,一切停免,敦尚俭素,以为天下先”,尽量减少宫中不必要的花费。为了达到目的,张居正费尽心机,他借用宋仁宗不喜欢珠宝的故事劝导小皇帝说:“圣明的君主看重的是五谷而非珠玉,五谷养人,珠玉则饥不可食,寒不可衣。”万历五年五月,内宫传旨要重修慈庆、慈宁两宫。张居正听到这个消息后,立即上疏请求停止此项工程。

为了节省开支,张居正事事精打细算。明代皇帝对大臣赐宴,以示龙恩。但是一宴的费用,高达白银数百两。张居正上疏强求免去循例赐宴,并从自己做起,要求万历皇帝在以后的日子里,不要再设宴款待自己。在他执政期间,宫廷费降低了,减轻了国家财政和民众的负担。

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