当今社会，任何一个国家都不可能孤立地存在和发展，经济的发展更离不开全球大市场。社会经济的发展要求物资、人员、信息等生产要素在全球范围内自由流通，这是一国经济得以高速发展的重要前提。网络技术的发展则为信息的自由流通提供可能。通过国际互联网，各种信息资料得以在国内、国际间迅速传递，大大提高了资信的利用效率，而其带来的问题也是极为复杂，尤其在个人资料跨国流通的领域。国家主权、个人资料保护权在资料跨国流通过程中受到新的挑战，利用资料跨国流通进行的国际刑事犯罪也日益猖獗，围绕个人资料利用的跨国信息服务贸易更是问题丛生。由此可见，个人资料的跨国流通带来的法律问题涉及公法、私法、国际法、国内法，且十分复杂，各个问题之间互相交错，依照一国传统的法律制度无法对其起到有效的规范作用，必须寻找新的途径。随着信息社会的到来，资料跨国流通问题已成为一个跨学科、跨领域的崭新课题。出于收集资料有限的考虑，本章拟围绕个人资料保护，就个人资料跨国流通引发的法律问题、各国相关的立法政策、解决途径等作一简要介绍，并对我国今后这方面的立法提几点建议。
（第一节）个人资料的跨国流通概述
一、概念
（一）ＴＤＦ的广义与狭义
资料的跨国流通，英文为ＴｒａｎｓｂｏｒｄｅｒＤａｔａＦｌｏｗｓ（简称ＴＤＦ或ＴＢＤＦ），国内对此有不同翻译。一是译为个人资料的国际传递及利用，如台湾“资料法”第９条：“公务机关对于个人资料之国际传递及利用，应依相关法令为之。”二是译为跨国数据流动。我国台湾地区学者多译为资料的跨国流通。ＴＤＦ最早在由经合组织赞助的一个关于隐私权保护研讨会上首次使用，综合各种观点，国内外对ＴＤＦ的含义有广义与狭义两种理解。
广义的ＴＤＦ是指各种资料，包括数据形式和手工形式，以任何方式在国与国之间的流动。经合组织于１９８０年９月２３日通过的ＯＥＣＤ指针提到，ＴＤＦ是指个人资料跨越国境的流通，即是从广义上解释ＴＤＦ的。该准则指出个人资料是指任何关于一个被识别或可以被识别的自然人（本人）的信息，其形式不仅限于电脑处理的个人资料，还包括人工处理的个人资料。其流通方式包括国际航空信件、国际电话、电报、无线广播、电视之跨国广播、互联网传播，甚至各种有形资料通过人工携带出境。由于广义的ＴＤＦ涵盖的范围极广，我们认为，从保护个人资料的角度出发，应将ＴｒａｎｓｂｏｒｄｅｒＤａｔａＦｌｏｗｓ译为资料的跨国流通更为合适，而不是跨国或跨境资料的流通（资料的内容是否跨国在所不问，而是资料流通时跨越国境），表明讨论的重点在于资料流通的跨国性所带来的问题。跨国流通的客体不限于经电脑处理或以电脑处理为目的的个人资料。流通的途径也不限于通过国际互联网。虽然需传输至境外的资料，一般来说通过网络传输最为便捷经济，在将来也是占主导地位的一种传输方式。但以人工携带出境、通过邮寄等方式的资料流通，也是资料跨国流通的方式，同样会带来相关的问题。不能因为信息社会的到来就对其他形式的个人资料不加以保护。
狭义的ＴＤＦ是指个人资料经由电脑自动化处理或为电脑自动化处理之目的，经由通信网络跨越国界的流通。欧洲议会公约的适用范围，仅限于经自动化处理的个人资料，流通的方式不仅限于利用网络，还包括实体运送和邮寄。
台湾“资料法”实施细则第１３条规定：本“法”第９条及第２４条所称国际传递及利用，指利用有线电、无线电、光学系统或其他电磁系统等经由通信网络传递及利用，不包括利用邮寄、携带传输微缩胶片、打孔卡片、电脑报表、电磁记录物传递之情形，指的就是狭义的个人资料跨国流通。资料的跨国流通以数据形式为主，本章在论述过程中对此多有侧重。ＴＤＦ最初是围绕个人隐私权保护提出的，随着跨国经济组织的蓬勃发展，ＴＤＦ的范围已不限于个人资料，而是包括了大量的商业数据、科教文化资料等，由于本书的主题是个人资料保护，本章主要讨论个人资料的跨国流通问题，因此我们采用ＴＤＦ的狭义概念。
采用狭义的ＴＤＦ，个人资料跨国流通与个人资料的传输与利用的关系如何始终是一个问题。严格说来，传输与利用是有一定区别的，个人资料的传输，是指个人资料的保有人以传达、明示和供他人查阅等方式，将其经收集、处理所获得或储存的个人资料提供给接收人的个人资料处理方式。利用则是指公务机关或非公务机关将其保有之个人数据文件为内部使用。台湾“资料法”
对“利用”的定义为：指公务机关或非公务机关将其保有之个人数据文件为内部使用或提供当事人以外之第三人。其“利用”其实包含了传输。一般来说，传输与利用都是资料处理的形式，因此在现有的有关ＴＤＦ的法律文件中（包括国内和国际的），对二者不作严格区分，流通包括了传输与利用。在没有特别说明的情况下，本章所称“利用”或“流通”，皆包含了传输或传递的情形。
个人资料的利用与个人资料的跨国流通的不同之处，仅在于前者可能不是跨国界的，前者的范围显然比后者要宽。网络服务商提供ＵＲＬ地址与任意第三人连线查询，提供其他网站ＵＲＬ地址的行为，基于网络无国界的特性，时时均有可能构成个人资料的跨国流通。若行为人确实通过网络跨国传递个人资料，我们认为其不仅构成资料的跨国流通，也构成个人资料的利用。个人资料跨国流通可看做个人资料利用的一种特殊形式。
（二）ＴＤＦ的形式
资料跨国流通从不同的角度划分可有不同表现形式：
１从流通的方式来看，可分为有线电系统传送、无线电系统传送以及实体运送。利用有线电系统传送资料是目前较为常见的方式，其是指上网传递资料先接入本地有线网络，经由全国统一的互联网出口和海底光缆，然后接入目的国的有线网络，最终到达目的地的传送方式，这一过程也许只需要几秒钟即可完成，我国即是采用这种方式。无线电系统传送则包括了微波传送和卫星传送，在瑞典、芬兰等无线电技术十分发达的北欧国家，利用无线上网的方式传递资料是很普遍的。实体运送即将资料通过邮寄或人工携带出境的方式实现资料的跨国流通。由于手工档案资料在今天仍占有一定比重，可将其通过航空信件邮寄或携带出境。而数据形式的资料也可刻录为光盘邮寄或携带出境。
２从流通的主体来看，可分为国家机关与非国家机关的资料流通。国家机关之间的资料流通包括两种：一是各国的国家机关之间的资料交换，如两国互派使节时两国外交机构需要互相传递外交人员的个人资料；二是一国的国家机关与政府间组织的资料流通，如近几个月来，我国卫生部每日需向世界卫生组织通报ＳＡＲＳ疫情，其中就包含了有关病患的个人资料。非国家机关之间的资料流通，也包括两种：一是经济实体之间的资料流通，如跨国公司在国外设立的子公司或分支机构向母公司或公司总部提供的员工资料以及消费者的个人资料；二是国家机关与国际非政府间组织之间的资料流通，如我国的国家体育总局向国际奥林匹克委员会传递有关运动员的个人资料。
３从流通的客体来看，一般分为个人资料、法人资料的流通。无论是广义还是狭义的ＴＤＦ都不限于个人资料，还包括法人的资料流通。例如跨国公司的子公司或分支机构与公司总部所为的资料流通，既可能涉及法人资料如公司的财务管理资料、生产销售资料，也可能涉及公司内部员工的个人资料。而有的着述更将跨国流通的资料细分为８种：（１）生产及分配资讯；（２）财务管理资讯；（３）个人与薪资资讯；（４）银行与信用管制资讯；（５）航空与旅行社订位资讯；（６）政府施政资讯；（７）科学技术研究资讯；（８）环境与气象监督资讯等。限于篇幅，本章主要讨论自然人的个人资料流通问题。
二、ＴＤＦ的特征
资料的跨国流通与个人资料的国内传输与利用相比，具有如下特征：
（一）跨国性
跨国性是ＴＤＦ的最显着特征，ＴＤＦ引发的许多法律问题也由此而生。网络的出现，传统的疆界在物理意义上变得模糊，人们更多时候是从政治意义上来考虑国界问题的。自此人类的交流方式也发生了改变，由以往面对面的交谈发展为通过网络的信息交换，跨越国界的信息交换日益增多，ＴＤＦ就是其中的一种形式。它使人们摆脱了空间的限制，免去各种出境申请的麻烦，只要轻点鼠标就可以与千里之外的对方进行交流，获取各种信息，这给人们带来的便利是以往任何时代都无法想象的，同时，它引发的问题也困扰着我们。当个人资料跨越国境流通时，本人对资料的控制完全丧失，由于ＴＤＦ的跨国性特征，使得这些信息可能在一夜之间传遍世界的每一个角落，一旦发生侵犯个人隐私等问题，当事人往往不知所措，自然人的一般人格权也在更大的范围内受到侵犯。传统的侵权行为法一般仅能为发生在国内的侵权行为提供救济，个人资料的跨国流通扩大了侵权的范围。对于ＴＤＦ上发生的侵权行为，由于涉及多个国家，内国司法机关不能有效行使管辖权，本国法律也无法直接适用。当事人既不能直接找到侵权人请求停止侵害、赔偿损失，也不能如对普通的侵权那样直接请求司法机关给予救济。这就使得当事人权利遭受更大侵害，却无法采取补救措施。因此，资料跨国流通问题产生的原因之一，就是缘于资料跨国流通的当事人，同时在两个或多个法律与审判制度下运作而产生的。
（二）经济性
经济性是ＴＤＦ的另一重要特征。经济全球化是当今世界的发展趋势，作为经济全球化的代表，跨国公司通过ＴＤＦ，大量的个人资料（包括员工资料，经过处理的消费者资料等）可以在短时间内传至另一方，决策人员可以时时掌握全球的生产销售情况，及时作出决策，提高企业运营效率，实现对企业的有效管理，其创造的经济效益不言而喻。跨国公司正是借助于网络占据信息优势，从而使得资源能在全球范围内更为高效合理地配置，实现其跨国发展的目的。其经济性还表现在信息服务贸易中，各种经过专门处理的资料可以成为跨国服务贸易的标的。信息具有经济上的价值，且储存与处理信息的能力，即能使该国在政治与科技上领先他国，从而某些国家便可能因资料跨国流通而丧失主权。在信息已成为生产要素的现代经济中，各国都致力于发展信息产业，提高信息在生产要素中的比重，ＴＤＦ的经济价值将会愈发显示出其对经济的巨大影响力。
（三）冲突性
由于ＴＤＦ所蕴涵的经济价值，出于经济竞争以及保护本国公民个人资料的安全的目的，各国都希望通过ＴＤＦ获取别国资料，从中获益，又都不想本国的资料为他国利用。由此，各国的信息法律政策都在一定程度上对ＴＤＦ进行限制，例如英国资料法规定，在一定情况下，禁止个人将资料送往非欧洲公约缔约国或借助一缔约国将资料传送至非公约成员国。但是，大多数国家希望别国的信息政策更加开放，呈现出一种相互冲突的态势，这正是ＴＤＦ冲突性在立法上的直接表现。另一方面，ＴＤＦ将引起知情权与隐私权的冲突。信息社会要求信息公开，每个公民都有知的权利，为实现这一权利，个人资料应在一定程度上公开，ＴＤＦ为人们实现这一权利提供了新平台。然而这一新平台的出现也使得个人隐私保护受到更大挑战，必然引起公民两项基本权利的冲突，这是ＴＤＦ冲突性的又一表现。此外，电子商务的跨国发展要求建立完善的个人信用制度，这就涉及个人资料在一定程度上的公开，个人资料安全与市场乃至社会安全也存在冲突的问题。
（第二节）个人资料跨国流通的立法现状
对于个人资料保护的立法，欧美等发达国家较为重视，如英、美、德、法、奥、荷等，亚洲的日本以及我国香港、台湾地区也有相关规定。但有些国家的立法只针对国内个人资料的保护，未涉及ＴＤＦ问题，对ＴＤＦ中引发的个人资料保护问题各国立场不尽一致。若以全球对资料、信息的需求而言，国家可分成两类：一为资料进口国——信息产品出口国（ｄａｔａｉｍｐｏｒｔｉｎｇｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｒｏｄｕｃｔｓｅｘｐｏｒｔｉｎｇｃｏｕｎｔｒｙ），另一类为资料出口国——信息产品进口国（ｄａｔａｅｘｐｏｒｔｉｎｇｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｒｏｄｕｃｔｓｉｍｐｏｒｔｉｎｇｃｏｕｎｔｒｙ），美国属于资料进口国，而西欧各国则属资料出口国；但相对于第三世界国家而言，西欧各国又为资料进口国，而第三世界各国为资料出口国。各国和地区从自己的实情出发，制定了相应的ＴＤＦ监管法律政策，以最大限度地维护本国利益。在各国和地区加快立法的同时，有关国际组织也对资料跨国流通的立法作了有益的尝试。
一、联合国指南
联合国指南的内容分为两部分：第一部分提出各国立法时应遵循的原则，包括合法正当性原则、正确原则、目的明确原则、不歧视原则、利益团体取用原则、安全保护原则等。第二部分，说明上述原则也适用于政府间国际组织保存的个人资料档案。该准则目前尚未生效。
二、ＯＥＣＤ指针
经济合作发展组织，在１９７４年成立一个关于跨国资料流通暨隐私权保护专家组，研究有关资料跨国流通之资料保护问题。１９８０年，经合组织通过了ＯＥＣＤ指针，对于个人资料保护作了原则性规定。其主要内容为：（１）承认各国于隐私权及资料自由流通上有共同利益，且因自动处理系统及个人资料跨国流通，创造了国与国之间的新关系，并需要发展可兼容并存的规范；（２）建议各会员国应致力于消除或避免以保护隐私权为名，限制个人资料的跨国流通；（３）对隐私权保护提出八项原则，即限制收集原则、资料品质原则、目的明确原则、限制使用原则、安全保护原则、公开原则、个人参与原则以及责任原则；（４）为避免发生规避资料保护的规定而将资料转至资料天堂的情形，各国可就此作出例外规定。
该文件虽无拘束力，但由于它是国际社会对个人资料保护进行合作的第一个法律文件，在国际上产生了广泛影响。尤其是其第三章（第１５条至第１８条）国际间适用之基本原则——自由流通与法律限制（ＦｒｅｅＦｌｏｗＡｎｄＬｅｇｉｔｉｍａｔｅＲｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎｓ），规定成员国应采取一切适当的措施确保个人资料国际流通的自由以及对自由流通进行限制的条件，为资料跨国流通确立了基本方向。
三、欧洲议会公约和欧盟９５指令
（一）欧洲议会公约
１９８０年欧洲议会完成了有关保护个人资料的欧洲议会公约，并于次年供会员国签署，直至目前为止，已有１９个国家批准加入。该协定已于１９８５年１０月１日正式生效，为世界上第一个有拘束力的关于隐私权保护的国际公约，被称为“国际数据保护的里程碑”。该协定第三章，专门讨论资料跨国流通：
