岭南道在唐前期为监察大区建制，是太宗时期所置贞观十道、玄宗时期所置开元十五道之一。安史战争爆发以后，从肃宗至德元年设岭南节度使统管军政开始，与诸节度使观察使道一级建制一样，演变成为地方最高一级行政大区的建制。
管辖范围，杜佑任节度使以前，管广、潮、韶、梧、崖等七十余州、二百九十余县，以及广、桂、容、邕、安南等五个经略使军事建制，自杜佑起，桂、容、邕、安南等经略使建制独立，不属岭南节度使管辖（见后述）。治所广州，天宝末户口数为五万八千八百四十户，二十万一千五百口；元和年间户口增至七万四千九十九户，口数缺记。
杜佑主持岭南道军政事务，对于广州城的建设以及岭南地区的社会稳定、经济发展是有所建树、作出了贡献的。主要做了几件事。
其一是疏广街道，进行城市建设。唐中期的广州已经比较发展，为岭南政治经济重镇，可统计的城市人口，编户二十余万加上驻军近六万，人口总数已达近三十万人。但是，城市规划建设方面似比较落后，街道狭窄，房屋紧密，且多以木草为料，容易发生火灾。是一种“涂巷狭陋，飘埃接连，忿悌相因，郁攸斯作”的情形。时人诗人刘言史曾在广州生活，他在《广州王园寺伏日即事寄北中亲友》诗中描述当时感受到的情景写道：“南越初逢伏，东林度一朝。曲池煎畏景，高阁绝微飚。竹覃移先洒，蒲葵破复摇。地偏毛瘴近，山毒火威烧。褒汗浠如濯，亲床枕并烧。坠枝伤翠羽，萎叶惜红蕉。且困流金炽，难成独酌谣。望霖窥润础，思吹候生条。旅恨生乌浒，乡心系洛桥。谁怜在炎客，一夕壮容销”。又有《越井台望》诗描述当时居住条件不是很好的城邑景色写道：“独立阳台望广州，更添羁客异乡愁。晚潮未至早潮落，井邑暂依沙上头。”杜佑到广州，所做的第一件大事就是整修房屋建筑，拓宽坊巷街道，改善居住环境，进行城市建设。权德舆在《杜公淮南遗爱碑》中这样写道：“公（到广州）乃修伍列，开康庄，礼俗以阜，火灾自息，南金象齿，航海贸迁”。《新唐书》杜佑本传则写道：“佑开大衢，疏析廛干，以息火灾。”经过杜佑的治理，广州城街道变宽了，坊巷变样了，居住生活条件得到了改善，于是有“南金象齿，航海贸迁”之效应产生，城市商业贸易得到了进一步的繁荣发展。以后杜佑的继任者李复，又在杜佑的基础上，在广州搞房屋改造，“劝导百姓，令变茅屋为瓦舍”、消除火灾隐患，进一步改善了居住条件，促进了广州城的发展。
第二件事是整顿经济管理，发展商业，繁荣经济。广州是海外贸易港口城市，其时东南亚、西亚海舶舟船往来其间，贸易繁忙。朝廷在这里设有市舶使，进行商贸管理。但是，杜佑以前，市舶司的商贸管理却是混乱的，尤其是驻地守军将领往往也插手管理，出现“悍将反复”，贪夺豪取，没有定规、不讲信用的管理混乱情况，致使“远夷愁扰，吏困沓贪，商久阻绝”。
杜佑到任，“乃导以善利，推以信诚，万船继至，百货错出”，整顿了商业管理，使昔日的港口繁荣景象得到恢复。以后到杜佑、李复之后的岭南节度使王锷时，广州的商业和海外贸易又有进一步发展，故王锷可以“能计居人（民）之业而榷其利，所得与两税钱相捋，锷以两税钱上供时进及供奉外，余皆自入。西南大海中诸国舶至，则尽没其利，由是锷家财富于公藏”，成为当时因行贿致使“京师权门多富锷之财”而知名的高级官员。王锷后来又接替杜佑做淮南节度使，他的为人及治政才能高下我们不作评价。这里举他的例子，只想用以说明一件事，即他的前任杜佑经营广州，对于广州商业的发展，是有贡献的。
这里还要提到的是，杜佑在广州，可能还曾对唐廷的广州一带驻军防务有所整顿。例如，史载唐广州驻军：“有府二：曰绥南、番禺。有经略军、屯门镇兵”；“有牛鼻镇兵。有赤岸、紫石二戍。”其中的二府、二戍，二镇兵，当置于唐前期，驻扎在广州城外围、珠江口西岸（如今虎门附近的屯门镇兵），为府兵建制。经略军，则当置于开元二十一年分天下十五道之后，驻扎在广州城内，属经略使节度使建制。《唐会要·节度使》：
“岭南节度使，至德二载正月，贺兰进明除岭南五府经略兼节度使，（岭南）自此始有节度之号。以前但称五府经略，自此遂为定额。”杜佑本人在《通典·州郡典》序目写道：“岭南五府经略使，理南海郡，管兵万五千四百人，轻税当道自给。绥静夷獠，统经略军，南海郡城内，管兵五千四百人。”经略军既驻扎在城内，所谓“悍将”当指其军中将领。杜佑在广州期间，既然可能曾对这些反复无常、不知规矩、扰乱市场秩序的所谓“悍将”进行过整顿，当也可能同时对其所在的经略军，从军务管理、权责划分等方面进行过整顿。
第三件事是恩威并济，抚慰夷黎，妥善处理海南岛等地的民族关系。权德舆这样记述其事：“其镇南海也，服岭阻深，族类猜害”，“邕部绝徼，裔人自擅”，佑乃“诱掖招徕，以威以怀。
朱崖黎民，保险三代，种落盘亘，数犯吏禁。公麾偏师，一举而平，旷俗率化，原人得职”。《新唐书》杜佑本传亦谓“朱崖黎民，三世保险不宾，佑讨平之”。
杜佑任岭南节度使期间，还在地方军事建制的隶属管理方面促成了一件事，这就是因错就错，使岭南节度使的军事管区范围有了一次变动调整。《旧唐书·杜佑传》：“（佑）充岭南节度使。时德宗在兴元，朝廷故事执政往往遗脱，旧岭南节度使常兼五管经略使，独佑不兼，故五管不属岭南，自佑始也。”五管经略使即上引《通典》文提到的五府经略使，五管或五府分别指岭南道境内的桂州桂管经略使、容州容管经略使、邕州邕管经略使、安南都护府镇南经略使及广州岭南本名经略使等五个经略使管区。“兼五管经略使”，则是指由岭南节度使以带“兼五管经略使”头衔的身份，统一管理这五个地区的军事，它们之间的关系，犹如今天的中央直属大军区与地方所属军分区的关系。上引《旧唐书》杜佑本传这段话说的则是：桂管等五个经略使，按旧制是统归岭南节度使兼五府经略使管理的，但是由于不熟悉典故的朝中当事官吏的疏忽，在朝廷下达给杜佑的任命制书里，这一权限被脱漏了，即可能拟制的时候，没有写上“兼五管经略使”的字样，漏掉了这个头衔。
结果造成了杜佑因没有任命依据不得实施管理，岭南节度使从此失去了对五个经略使进行统一管辖的权限的情况。换言之，从杜佑开始，五个经略使成了不隶属岭南节度使而独立负责的建制单位，岭南节度使仅领驻广州的本名经略使建制，军事管理范围缩小了。不过对这件事的意义，我们还不知该怎样评价。也许，五管脱离岭南，对意在加强中央集权对地方控制的朝廷来说有弊无利，不是件好事，但是，从地方发展的角度看，这样一种变化，对于地方的发展来说，却有可能不失为一件有利的事。而且，从杜佑在岭南期间，曾处理过属邕管范围内的朱崖黎民稳定问题看，岭南节度使对于邕管等军分区事务，还是有着一定的管理权限的。
还有一件事值得一提。杜佑在岭南为节度使期间，对于岭南地区的人才选拔、官吏队伍建设，大概也做过一些工作。
《唐会要·南选》：“（兴元元年）其年十一月，岭南选补使右司郎中令狐缅奏，伏惟建中四年九月敕选补条件，注拟官便给牒放上，至上都赴吏部团奏，给告身，敕旨准敕处分。”兴元元年十一月杜佑已在岭南。选补使令狐缅的这道奏文，应该是在选补官吏工作已经结束之后作的。从奏文内容看，他这次来岭南选补官吏取得了一定成绩，选到了一些人，现在准备依据建中四年所下选补文件的精神，给牒放上，亦即由注拟官整理出这些当选者的呈报材料，专程送往京城，参加例行的吏部团奏（各地选人材料汇总审批），请领任命告身（任命书）。杜佑是岭南节度使，统领一道军政的最高地方长官，令狐缅这次为朝廷选拔岭南人才，选补官吏，需要在杜佑的支持和组织实施下进行，这是不言而喻的。所以我们说，杜佑在岭南，可能对于岭南地区的人才选拔和官吏队伍建设也做过一些工作。
总之，杜佑“拥节番禺”、坐镇广州、任岭南节度使三年成绩不小，他以自己的经验和能力，为该时期广州和岭南地区的社会秩序稳定、政治和经济的发展作出了贡献。
三、淮南节度使十五年
虽然在广州为岭南节度使，主持方面颇有政绩，但杜佑做地方高级官员、封疆大吏最为辉煌的经历，还是任淮南节度使这十五年。
德宗贞元五年（公元７８９年）十二月，杜佑奉命出镇扬州、任淮南节度使。在此之前，他先于贞元三年自岭南应召入朝，在京城任尚书左丞一年，又任陕虢观察使一年六个月。这里，我们想先对他这两年的经历作一简要的考察描述。
首先是贞元三年（公元７８８年）初，由于朝廷人事又有变动，新任宰相崔造、齐映、刘滋等罢相，曾经是杜佑上司的张延赏为相，带病执政，主持官制改革，实行大减员措施，人情怨叹，诸多时务需人料理，在此情况下，杜佑结束了在岭南的使命，于当年五月奉调入朝，任命为尚书左丞。《旧唐书·德宗纪》：“（贞元三年五月）丙午，以岭南节度使杜佑为尚书右（左）丞，（以李复为广州刺史）”。
杜佑这次入朝，可能与两个月后即病逝的宰相张延赏当政用人有关，即很有可能是出于张延赏执政后的人事安排。
张延赏为代、德时期名臣，代宗时先后为淮南节度使、荆南节度使，德宗时先后为河南尹、剑南西川节度使、尚书左仆射，贞元三年正月拜相。他以知人善任着闻，为相前，大历六年至八年继韦元甫为淮南节度使，做过杜佑的长官，感受过杜佑的吏治才能，彼此之间应该是很了解的，甚至对杜佑撰修《通典》之事也应有较多的了解。所以我们说，杜佑这次奉调入朝，很有可能就是他从中考虑安排的结果。虽然，这只是推测，史料对于他们两人之间的关系，除了前面提到的杜佑评价张子弘靖的故事以外，没有更为直接确切的材料反映。
其次是贞元四年六月起，外出刺陕，为陕虢观察使。前已推论，杜佑此次入朝有可能是出于张延赏的安排，本有用其所长、使有作为于朝政改革之意。但是，由于杜佑五月上任，张延赏七月即病逝，杜佑入朝以后，于朝廷政事并没有如张所期望的那样发挥出重要作用，实际上，他这次回京师，仅只在尚书左丞任上做了一年一个月的时间，便被朝廷出于某种考虑于贞元四年六月外放陕州，接替一年前由此州拜相的李泌去做陕州长史、陕虢观察使了。虽然，陕虢都防御观察使的治所在陕州，陕州地当江淮物资漕运河、渭水陆交接点，所有江淮物资都从这里卸船换载、再转东渭桥运京师，对于朝廷来说，这个职务也是一个非常重要的位置，在维护运路畅通、保证京师百官的粮食供应上起有重要作用，不是什么人都可以当的。
朝廷对陕州地位及用人人选之看重，可以举德宗之用李泌刺陕为例。李泌贞元三年拜相。拜相前、从梁州随德宗回京后，因京城初复、百废待兴、物资供应紧张，粮食问题成为大问题；地当运路咽喉的陕州，又出现了再度兵乱的迹象，在此情况下，于贞元元年为德宗所选中，被委派到陕州去做陕州刺史、陕虢观察使。《通鉴》对于德宗挑选李泌理陕的原因和经过作了这样的描述：“（贞元元年六月）陕虢都兵马使达奚抱晖鸠杀节度使张劝，代总军务，邀求旌节，且阴召（蒲州）李怀光将达奚小俊为援。上谓李泌曰：‘若蒲、陕连衡，则猝不可制。
且抱晖据陕，则水陆之运皆绝矣。不得不烦卿一往。’辛丑，以泌为陕虢都防御水陆运使。”李泌在陕州停留了近三年的时间，这期间，他妥善处理兵变事件，积极组织修缮砥柱水道，并与江淮转运使韩滉遥相配合，多次大批量地向长安运输江淮粮食，在维护运路、保证京师粮食供应问题上果然不负德宗所望，发挥了别人所不能发挥的重要作用。
杜佑这次外放，由于史料缺乏，我们对朝廷是出于什么考虑挑选了他还不清楚。如果推测的话，除了下面要谈到的原因之外，我们感觉可能与他曾有过一段主管江淮转运事务的经历和经验有关。换言之，前曾述及，杜佑在上一次建中年间入朝为户部侍郎判度支时，曾担任过江淮水陆转运使的职务，并甚得德宗眷顾。这一次，德宗让他接替李泌出治陕州，他的这一段经历，即曾经主管过江淮物资转运，有过这方面的经验，可能会成为考虑的因素之一。
总之，杜佑这次入朝，为台省官、为京畿地方官，时间都很短，只有一年或一年多的时间。政治施为上几乎来不及做什么事。
不过，权德舆对杜佑的这段经历还是作了比较高的评价。
他写道：“其登左辖也，纪律修明，清万事之本；其理分陕也，惠绥浃洽，宏二南之化，必宿其业而修其方。崇庸大绩，其昭昭如是。”
其中的“登左辖”，即任职尚书左丞。唐尚书左丞相当于今天的国务院办公厅副长官，负有纲辖尚书省六部二十四司、管理官吏纪律的责任，杜佑本人在《通典·职官典》记其职责为：“掌管辖诸司，纠正省内，勾吏部、户部、礼部等十二司，通判都省事。”权德舆所谓“纪律修明，清万事之本”的评价，即指此职责而言。又，杜佑在左丞位时，李泌正为相执政。李泌执政，一改张延赏的作法，凡张延赏实行的改革措施皆复其旧。如张延赏时的京官减员等改革举措，对于所减官员，李泌一上任就“请复之，以从人欲”，对于俸禄整顿，则提议“加百官俸料，随闲剧加置手力课，上从之，人人以为便”，甚至一些很具体的改动，也要把它改回去。如尚书省办公时间问题，安史之乱以后，一度实行隔日办公制，张延赏改为每日视事，李泌也一复其旧，仍改为隔日办公。《唐会要》记其事：“自至德以来，诸司或以事简，或以餐钱不充，有间日视事者，尚书省皆以间日。先是，宰相张延赏，欲事归省司，恐致稽臃，准故事，令每日视事。无何，延赏卒，复间日矣。”李泌的这些作法施为，可能都与早已主张省官省用的杜佑想法思路不合，故佑这次不能久在尚书省，若究其原因，可能与他和李泌之间政见不合有点关系。进一步说，李泌要恢复诸官员官职，增加俸料手力，调整办公时间，是非要与时为尚书左丞的杜佑打交道不可的。而杜佑任左丞，在很多事情上有自己一贯的主张，并与起用他的张延赏意见一致，如关于省官省用、强调正常行使省司的职能等等。这就会引发矛盾。故不得久其位，不能行其意，被迫外出。虽然这次外出，所担任的职务如前所述也不能说不重要。
对于杜佑“理分陕”，权德舆也作了评价，但更空泛一些，除了惠政化民、维持其屏保京师的地位作用以外，没有实质性的内容。比如关于陕州的粮食转运、运路维护，杜佑是否做过一些事情，就未作任何评论。
