以前有所谓的“大政府（高福利、高负担）”和“小政府（低福利、低负担）”，可以用来区分各国社会保障的特征。一个国家中也有以这一对立轴为中心的两大政党的理念上的不同。但是在发达国家经济低增长和老龄化发展的今天，维持单纯的“大政府”是困难的，在社会保障中不可避免地要引进某种意义上的“效率性”和“竞争（市场）原理”。例如即使作为“大政府”典型的北欧各国也在进行市场导向的改革，如瑞典的养老金改革。相反在老龄化发展时，单纯的“小政府”也是行不通的。
为照顾老年人而增加一些公共服务是不可避免的。这样作为社会保障的总体规模，各国间有某种接近的倾向。这就是英国学者安奈尼及工党提倡的“第三路线”，也就是既不是传统的社会民主路线，也不是保守主义、自由主义路线。
４．医疗和福利重点型的社会保障
关于社会保障的内容，如果上述单纯的“大政府”和“小政府”都不合适的话，社会保障的形式，养老金、医疗、福利等所有领域就很难维持庞大的公共负担，应该选择“什么范围内以公共保障为主，什么范围内应以个人负担为主”的做法，这是十分重要的。
那么以社会保障的全体为着眼点最好应采取什么样的公私分担的形式呢？看各国的动态，大致的倾向是：养老金方面大胆削减公共部分，增加个人部分的比重，医疗、福利方面维持一定程度的公共保障，同时引进竞争原理、提高效率。
实际上看各国的动向，例如瑞典就符合上述倾向，英国也只有基本养老金（比日本低得多）和限于低收入者的称作第二国家养老金的二级养老金，而医疗方面，２０００年１月实行了布莱尔首相提出的“将医疗费水平提高到其他欧洲国家同样的水平”的方针，与救护一样将成为今后的重点领域。而且２０世纪９０年代初保守党当权时实行的以引进选择和竞争为轴心的ＮＨＳ改革仍在进行。
日本的社会保障在发达国家中养老金占的比例最大，而且付给老年人的比例远远超过其他国家。对这种医疗、福利重点型的社会保障进行改革是十分必要的。
今后的社会保障养老金应放在最低限度（保障基本生活的基本养老金），而医疗、福利方面的服务应加强公共保障。这样的方向在理论上也是最好的。也就是说功能方面，公共的社会保障首先进行所得再分配（基本养老金等），以“分散风险（保险），在市场容易失败的领域”的保障（医疗、救护）为中心，“医疗、福利重点型的社会保障”的方向与这一想法是相一致的。
这样的想法并不是说希望医疗方面减少公共医疗保险的覆盖范围，扩大患者个人负担及“混合诊疗”的范围。实际上从各国改革的现状看，虽然在谋求患者的一定负担，但总体来说还停留在极小的规模上。
例如瑞典，进入２０世纪９０年代后患者个人负担增加，悬念增强，１９９８年关于抚养孩子的个人负担被废除，而且在２００２～２００４年间把部分防疫费转到医疗费上，这一政策也已明确。
而在德国实行了减少患者个人负担的政策。例如在１９９９年初撤销了许多增加患者个人负担的措施，特别是在减少药物个人负担的同时，取消了需疗养１年以上的患者的个人负担。另外高收入者可以从疾病银行脱离这一措施，因这一措施可能损害相关人员而被废除。与此同时，则引进了医生报酬总限额的制度。
这样，通过医疗费总限额规定和引进竞争机制，不仅进行了一定的控制，而且以公共保障为中心，总体上被称作“医疗福利重点型”的社会保障方向得到采纳，可以说这是各国的方向。
５．医疗经济财源问题
社会保障的三种模式，从社会保险为中心的国家到税收财源为中心的国家，财源有种种变化，但近年来的倾向是“从社会保险金转向一般财源或目标税”。
这里有几个背景。
首先作为企业，社会保险金成了大的负担，在降低国际竞争力的同时，企业对人员的雇佣产生消极情绪，提高了失业率。
第二，如德国引进了环保税同时将其充作社会保障的财源，降低养老金的社会保险金，从社会保险金这样的“劳动课税”转向自然资源消费课税，这样税制改革越来越明显。
第三，在老龄化的进展中，难实行纯粹保险原理的老人比例增加，使得“保险向税的转变”不可避免。例如在法国，引进了作为社会保障财源叫做ＣＳＧ的目标税（也称作连带税），代替部分养老金。１９９８年目标税也被用于医疗保险。另外与被称作ＣＲＤＳ的目标税合并，结果社会保险金占ＧＤＰ的比例从１９９６年的２３％降到了１９９８年的２０．５％，以社会保障为目的的目标税比重由ＧＤＰ的２％增加到１５％。
这样总体上税收财源占社会保障财源的比重增大是各国的倾向。例如在日本，基本养老金、老人医疗福利等所得再分配性质比较强的领域，基本上应以税收为中心来进行保障。
５．３．３国有企业改革大背景下的中国社会保障之路
根据社会生产力发展水平和实际情况给那些暂时、部分或全部失去劳动能力的劳动者及其家属提供一定的基本物质保障，是国家的职责，也是劳动者的权利。
我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”对于国有经济来说，为在国有企业劳动和劳动者提供必要的物质保障，有助于促进公益，维持稳定。在国企改革的大背景下，社会保障对于维持社会稳定功不可没。
国有经济的劳动者是我国社会劳动者的主力军，他们的行业掌握着国家的经济命脉，他们的劳动创造了大量的物质财富。发挥国有经济的主导作用，满足和保障现代化建设和广大人民生活提供最重要的物质文化和技术进步的需要。他们对国有经济的成长发展作了巨大贡献。国有经济是他们通过自己的辛勤劳动，保值增值和发展壮大的。国有经济的劳动者，不可避免存在疾患的可能，不可避免要离退休，甚至存在发生工伤的可能。解决好这些劳动者的后顾之忧，是国家义不容辞的责任。只有这样，才能够充分调动劳动者的积极性；也只有这样，才能体现出社会主义制度的优越性，将公平建立在效率的基础之上，为效率的进一步提升提供人力资源上的保证。
健全社会保障机制，是国有企业平等竞争的基础。现在的问题是，一方面，外资和民营资本充分利用中国人力资源的优势，迅速提高了竞争力；另一方面，国有企业不仅没能分享到中国人力资源的优势，而且被人的问题所拖累，陷入了困境，不调整，就没有效益可言。当企业遇到困难与风险时，不能以劳动力结构重组为前提，调整企业经营结构、组织结构及资本结构，从而获得新的发展动力，否则将使企业的矛盾不断积累。倘若这种状况不能尽快改变，即使效益良好的企业，其前景也令人堪忧。在国有企业走向市场的时候，政府没有必要再给国有企业“开小灶”，而是需要创造一个公平竞争的环境。建立健全社会保障机制，其中的难点是解决历史欠账，现在已可以采用国有资产存量变现方式来补充部分社保基金。有了社会保障机制建立的基础，加上劳动力市场的不断发育成熟，就形成了人员流动的机制，国有企业在这方面的历史遗留问题才有望得到解决。
党的十六届三中全会明确指出要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。继续完善城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，扩大基本医疗保险覆盖面，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系。继续推行职工工伤和生育保险。积极探索机关和事业单位社会保障制度改革。完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准和方式。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。”
与经济发展水平相适应的社会保障体系，有助于国有企业减负增效。在计划经济时期，我国实行的是高福利、低收入的社会保障模式。随着经济成分的多元化和市场经济的逐步成形，我国应当建立中国特色的社会保障体系，这种体系显然不能效仿“福利国家”的模式，应当建立在现有的国力、社会的可承受度之上。
在改革的过程中，国资管理权限不清楚，不利于社保体系的健全。国有部门职工的社会保障长期以来存在“欠账”的问题，据各方面的估算，社保欠账至少在３万亿元以上，一些国际机构估算甚至达到８万亿元。对于如此巨额的社保资金缺口，各级政府都不可能通过一般财政预算来解决，唯一可行的办法是通过出售国有股来弥补社保资金的不足。当然，这里的出售国有股并不同于证券市场的国有股减持。如果地方上不拥有包括转让权在内的国有资产的产权，它们的大多数就不能筹集足够的社保资金，那么就会拖延健全社保体系的进程，甚至或明或暗地向中央政府推诿社保责任。这就是中国目前的实际情况。我们认为，建立中央统筹的社保体系目前只是一个理想化的模式，实际操作中连省一级的统筹都难以实现。所以，现实的出路是让省、地（市）一级政府能够拥有包括转让权在内的国有资产的产权，使它们能够在国家规定的程序下自主地出售国有股，从而筹集足够的资金来建立比较健全的社保体系。社保体系的健全，不但能够清除国企改革的障碍，也有利于社会公平和社会稳定。
建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，应同国有资产管理体制改革相同步。随着国有企业的根本性重组，国有企业承担的部分“养人”职能要集中性地转移给社保机构，社保支出尤其某些地区的社保支出会急剧加大。在目前还不可能进行中央一级的社会保障统筹的条件下，各省、市社保基金的缺口差异会相当大。因此，社保基金预算应首先从中西部及东北部各省市开始，允许社保基金缺口大的省市，用国有资产（资本）补充社保基金。从长远看，应建立全国统一的社保基金预算，并且实现公共财政预算、国有资本预算与社保基金预算的统一与平衡。
思考题１．国有企业一股独大，极易造成内部人控制，而其在转制上往往存在关联交易。
请从效率的角度来分析这些问题的危害并提出改进意见。
２．建立健全社会保障体系，对于推动国有企业改革具有深远意义。但是，我国长期实行的“高就业、低工资，高积累、低消费”政策，使得国有企业对于建立社会保障体系准备不足。目前一般认为采用国有资产变现的方式可以在一定程度上解决社保基金不足的问题，请考虑是否还存在其他途径可以缓解这个问题呢？
