（２）上海城投公司主要投资基础设施领域。由于城市基础设施项目大部分是公益性项目，社会效益很高，但直接经济效益却不高。同时，由于我国长期来实行计划经济体制，市政、公用事业价格还未调整到位，所获项目收益达不到建设和运营成本，难以依靠项目自身的收益来偿还债务。这些特殊性决定了城投公司一定阶段中必须每年接受政府的财政投入，否则难以实现财务平衡。这样，公司投资项目和额度控制绝大部分也就不是由公司本身意愿决定的，只是受政府委托，执行政府的城建投资计划。
２.上海城投的主要功能
根据上海城投的性质，公司功能可以定位为：投资管理功能、资产运作功能、资金服务功能、直接融资功能和海外融资功能，其中投资管理功能和资产运作功能是核心的两项功能，当然，上述功能的形成有一个逐步完善的过程。
（１）投资管理功能。执行政府的建设计划，根据项目性质确定合适的投资方式，并代表政府控股与管理城建国有资产，城投公司对下属企业和所投资项目的管理以间接管理为主，主要是通过股权管理来实现，即通过制定各类规章、标准，加强对投资项目的管理，如强化财务监管；通过对董事和主要经营管理人员的任免、对企业发展方向及重大事项的决策权等方式，进行股权管理。这一功能是总公司最重要的功能，通过总公司的管理层来实现。
（２）资产运作功能。城投公司拥有的城建资产规模较大，且形态各异、加强资产经营，可以筹措建设资金。资产运作功能是公司的一项重要功能。资产经营方式很多，专业性较强，总公司需有专门部门进行操作。
（３）资金服务功能。主要是统筹安排、调度和管理好投资资金，对项目建设过程中用款总量和用款进度进行监督和控制，以及集团公司内部资金的结算和调度。要实现这一功能，今后还应设立财务公司。
（４）直接融资功能。即在国内证券市场上发行债券或资产挂牌上市。城市基础设施项目，大部分具有投资规模大，成本回收期长的特点。而且，今后相当一段时期里上海城市基础设施建设的任务还很重，需上海城投大规模筹措和承担建设用资金。上海城投要通过包装上市、注资和发行建设债券等手段来实现直接融资功能。其中，建设债券是主要融资方式之一，是代表政府发行的政策性债券。而股票市场的融资，主要通过上海城投总公司控股的上市公司实现。同时，要探索海外融资渠道。今后，到国际资本市场筹措城市基础设施建设资金也是公司融资的一个重要渠道。
３.上海城投的投资范围
受政府委办管理权限的制约，目前上海城投公司的投资范围只限于市建委系统内的市政、公用设施的建设与经营。由于上海城投是上海市政府所有的主要投资公司，根据其性质，上海城投今后也应适当扩大投资范围和投资领域：
（１）对基础设施领域的投资可从系统内扩大到全市范围。除继续加强建委系统内的市政、公用设施建设以外，城投公司还应参与一些回报率较高的基础设施领域的投资活动，如港口建设与经营，机场建设与经营等。
（２）进行与基础设施建设相关的土地开发。在城投公司参与建设的重大基础设施项目的沿线附近，可获拨一部分土地，建立土地银行机制，进行土地储备与开发。
（３）适当投资某些利润较高且受政府控制的行业，如银行业、证券业、保险业。
上海城投是国有资产授权经营的国有资产投资控股公司，其存在的目的既要体现政府和国有资本在城市基础设施方面的投资建设功能，提供社会公共产品，同时也要尽量满足企业国有资产保值增值的愿望。公司扩大投资范围和投资预域的主要目的，不是简单地参与市场竞争，而是要不断开辟新的筹融资渠道，增加投资收益，以弥补财政建设资金的不足，使公司逐步走上自我平衡、资金良性循环的发展轨道。
三、上海城投的管理制度模式研究
建立科学有效的公司治理结构是国有企业改革发展的目标之一，因此，上海城投公司要根据公司的性质和定位要求，并结合现有的客观体制条件和历史轨迹延续，形成符合自身发展要求的公司治理结构。
１.上海城投的经营管理模式
上海城投自成立以来，资产由最初的１０亿多元增加到目前的１２００多亿元，拥有十家全资、控股和参股企业，是一个以基础设施建设、经营为主要业务的庞大企业集团。根据企业现状，经营管理模式也有两种选择：
一是投资性控股公司。上海城投主要承担投资管理和资产运作职能，是投资决策中心，总公司不直接参与投资项目的具体建设和经营活动。生产经营重心下移，下属于公司成为生产中心和利润中心，是纯粹的投资控股公司。
二是投资经营复合型控股公司，即产业集团。与前一种模式的最大区别是，总公司不仅对项目进行投资，而且直接参与项目的建设、经营和管理等具体的生产经营活动。
根据上海城投的特点，笔者认为上海城投采用第一种模式，即投资性控股公司比较合适，主要依据为：
（１）上海城投的规模庞大，投资领域较广，涉及基础设施领域的众多方面。总公司直接参与经营活动，会分散公司的注意力，影响公司总体功能的发挥。因此，上海城投总公司与下属公司在职能上应适当分工，总公司侧重于投资控股。
（２）总公司集中投资决策权，有利于提高资金投资和使用效率，同时也便于对政府财政资金的合理利用，体现政府公共产品提供的功能，否则会发生角色错位，不利于公司总体任务的完成。
２.上海城投公司治理结构和模式
首先，要构建一个科学合理的决策和经营模式。作为投资控股性国有公司，上海城投的法人治理结构和公司内部管理模式，类似于前面介绍的新加坡淡马锡公司。公司可以设立董事会，但董事会组成大部分来自公司经营层以外，包括相关政府部门官员、公司治理专家等等。董事会决定公司的重大经营事项，经理层则单纯的负责企业经营。政府、国资以及社会的意志是通过派驻董事在董事内的表决实现的。这样，公司的决策可以更好地反映政府和社会的要求，在国有独资的情况下避免形成企业“内部人管理”
的局面，同时也符合新的国有资产管理体制改革精神的要求。
其次，城投公司有大量投资形成的子公司或孙公司，要不断理顺总公司与下级公司的关系。城投公司总部应该是一个纯投资管理机构，具体的业务是通过下级投资公司以及更多的项目实业公司完成的。从具体实际来看，城投下级公司有的是上海城投投资形成的公司，而另外一部分（数量占多数）是过去各行政职能局下属投资公司归并而来，如市政局、公用事业局、水务局，等等。这些二三级投资公司在资产关系上是上海城投的一部分，但在业务上必须受相关的行政管理局指导，有的在行政管理、公司高管层任命上还发挥主导作用。因此，理顺城投公司内部关系，建立科学合理的内部运营模式，是城投公司长期健康发展的关键。第一，在城投公司与二级公司的关系上，城投公司作为国有资产的授权经营单位，应进行内部资产运作监管权限的合理调整。例如，城投公司可以按照行业成立二级全资资产控股公司（如市政控股总公司、公交控股总公司等等）。市城投公司与二级控股公司则是资产控股关系，有条件的二级控股公司也可以进行第二次授权经营。第二，要规范完善二级控股公司的运作。二级资产控股公司是按照行业组建的国有控股公司，目前负责具体行业内国有资产的管理和保值增值，为本行业建设进行资金的筹措、运作。二级公司要通过资产运作，建立投资→运营→回收→再投资的良性循环机制。对投资项目，原则上实行项目法人制，通过建立项目公司进行运作。今后二级公司在总公司内部作为事业部，对外可以作为公司法人。第三，二级控股公司与其投资的项目或企业，完全是资产关系，仅按《公司法》承担股东、派出董事和财务总监的责任，不参与项目或企业的具体经营；与各子公司不存在行政领导关系。二级控股享有对其子公司或项目公司资产的处置权和收益权，对其增值保值进行考核。
最后，从公司的投资控股型的定位考虑，公司的组织结构今后要从职能型向事业部型转化。
２００３年以后，上海城投公司内部机构的设置进行了事业部型的调整，而且这一过程还在继续，从目前的状况来看，调整的现状及今后的方向基本与笔者的设想一致。上海城投最新的机构设置如图８６所示。
四、加快上海城投发展的对策建议
作为政府城市建设公共职能的承担者，上海城投的功能定位随着经济和城市建设的推进，遇到了一些体制上和操作上的难点，主要体现为：上海城投与政府的关系界定不够清晰，市场主体意识不强，还不是真正意义上的投资经营主体，按照市场原则行事；城建产权关系没有完全理顺，城建设施产权归属没有全部按照“谁投资、谁所有、谁收益”原则进行划分，特别是在建设和管理环节往往出现投资者管不了钱、管不了人；上海城建投融资体制正在改革过程中，“自借，自用、自还”的循环机制尚未完全形成，以及基础设施、公用事业价格偏低，影响到成本回收机制的建立，等等。因此，必须加快改革，促进上海城投公司和上海城市基础设施建设持续健康快速发展。
１.按照功能定位，明确业务发展方向
根据前述的项目区分理论，上海城投可按照项目属性要求，确定今后公司的业务发展方向。
根据城市基础设施项目的可经营程度，可分为三大类，由此采取不同的投资方式。
第一类，完全可经营性项目，即项目经营收入除弥补建设和经营成本外，仍有一定盈利的项目。这类项目的建设、经营可以放开，通过招投标选择投资者，市城投公司可以受政府委托，负责项目的总发包或作为投资发起方参与投资，其中要注意引进社会投资，避免垄断经营。
第二类，部分可经营性项目，即项目建成后有经营收入但不能完全弥补建设和经营成本的项目。由于这类项目价格偏低，不能全部收回成本，需要政府一部分补贴，这类项目的投资，既可以在政府政策补贴形成赢利模式后再通过招投标方式选择投资者，也可以由上海城投自己投入。城投公司自己投入的前提要么是政府补贴，要么是在国有资产预算中相关国资通过论证后允许适当的政策性亏损。
第三类，纯公益性的项目。这类项目建成后无任何收益来源，只能依靠政府投入或国资预算列支，如城市内道路、路灯、景观雕塑等，这是城投公司的主要投资项目。但项目投融资框架一旦确定之后，要将项目在建设和经营环节上进行分解，实行招投标等市场化运作，充分利用社会资源，降低投资、经营成本。
根据上海城市发展的客观需要以及上海城投公司的功能定位，公司应侧重于投资第二、三类项目。同时，政府不断完善公共财政预算和国有资产预算制度，在财政投入以及相关政策方面继续对这两类项目予以支持和倾斜。
２.符合市场经济要求，建立投资、建设、运营、管理新机制加快上海城建投融资体、机制改革是市场经济发展的客观需要，借鉴成熟市场经济国家和地区的经验，结合上海的实际，今后城市基础设施建设要实现投资、建设、运营、管理分离（即“四分开”
的体制和机制），并加快项目法人制建设，在项目法人制的框架下规范各利益主体的关系，由此形成新的投资、建设、运营、管理模式。上海城投的改革创新则是整个其中重要的一环。“四分开”后运营模式为：
——投资公司发起组建项目公司，项目公司可独资，也可合资（鼓励组建多元投资主体的项目公司，特别是民间资本和外资）。
——项目公司主要职能是负责项目的筹资投资及还贷，是独立的项目法人，承担项目的建设运营风险。
——在公开招投标的前提下，中标的建设公司接受项目公司委托，负责项目的建设。项目建成后，移交给投资主体（项目公司）。
——项目公司与运营公司的关系为委托经营关系。项目建成后，项目公司也可进行招投标选择，将项目委托给运营公司运营。
在竞争的基础上，运营可采取承包、“收支两条线”等形式进行。具体内容以契约形式明确。
——投资、建设、运营、管理“四分开”后，行业规划、执法监督、行业管理等职能移交给有关政府行政管理部门。
相应地对上海城投公司而言，要按照上述体制改革要求，调整自身内部的管理体制和模式。如不断调整完善总公司事业部制管理模式，理顺总公司与二三级子公司的关系，积极推进项目管理建设，等等。
３.公司改革的一种设想
现有的上海城市投资开发总公司既是企业单位又是事业单位。既从事非经营性项目建设，承担一定的政策性任务；又进行经营性项目建设，与其他所有企业投资行为相似。具有政府、企业双重的投资职责，原本的意图是想用经营性项目去带动非经营性项目的建设，但实际运行下来，情况并非如事先预料。一方面，巨额资金流入经营性项目建设，使紧缺的资金更趋不足。同时，封闭式的投资体制也限制了其他各企业参与市政、公用基础设施建设投资的竞争；另一方面，为承担政策性投资，完成非经营性项目的建设，资金不足，到处举债，导致了高额债务，偿还困难。为改善现状，必须进行市政、公用基础设施投融资改革，可以设想，使上海城市投资开发总公司从组织结构到资产划规整体一分为二，以经营性项目和非经营性项目属性分类为依据，分成上海城市建设投资管理公司和上海城市投资开发公司两个公司。如果在组织形式上不能一分为二，在内部操作上也可以大体分开。
在非经营性项目的实施上，上海城市建设投资管理公司明确为国家投资主体，代表政府授权经营非经营性项目投资。原则上各行各业一家，并使政策性的投资资金与财政预算相联系，纳入财政预算管理范围，有利于保证财政预算程序的有效性、规范政府投融资的范围和提高财政政策的运用水平。
在经营性项目的实施上，上海城市投资开发公司则是进行市政、公用基础设施经营性项目的投资公司。它与其他社会投资公司一样，参与全社会的竞争。其操作方案如上，在政府通过规划、环境、价格及项目功能等，投资公司向项目主管部门投标，中标后，自行决策设计方案、融资方案、建设方案及实施方案。
