随着中国改革开放步伐的加快，特别是中国最新的《外商投资产业指导目录》颁布与实施，将交通运输与水、电、煤等公用事业行业（含管网、电网）列入限制开放的行业目录中，为中国公用事业广泛引用外资，采用多种形式的ＰＰＰ提供了政策依据和支持深圳市采用策略私募的方式引入国际战略投资者，实现了国有企业的产权多元化，是国企改革的一次有益的尝试。深圳市在国企改革第一批５家试点企业中，有４家为公用事业类企业。因此，通过私募引资为企业引入战略投资者，是ＰＰＰ在中国的一次创新实践。对公众服务来说，可以提高运作效率提升服务的水平和质量；对政府管理来说，符合我国国有企业改革的战略，可以实现政企分开，加强政府管理；对于企业来说，可以实现国有企业的产权多元化战略和国有资本战略性退出，拓宽企业融资渠道，建立与完善法人治理结构并促进国企运作机制转变，实现可持续性发展、壮大。
股权出让的实施要点：一是部分国有股权出让将公共方和民营方的利益紧密结合在一起；二是由于牵涉对公众的普遍服务义务，这对政府的监管方式和监管能力提出全新的挑战。如图７５所示。
２００３年深圳将在一般竞争性领域拿出３０到５０家国有独资或国有一股独大的企业，到中国产权网上公开挂牌出售。出售企业最多保留２０％的国有股权，部分企业将全部出售。同时，在一般竞争性领域将不再新办国有企业，国有资本将主要投入在两个方面：一是不允许其他经济成分进入或完全进入的领域；二是其他经济成分不愿进入或没有能力进入的领域。同时，深圳在加快国有企业产权改革的过程中，出台相关的员工经济补偿办法，以确保改革的稳步进行。
四、公民营合作制相关法律问题研究
公共基础设施建设和公用事业建设一起被认为是“计划经济的最后堡垒”，公共民营合作制无疑是击破“最后堡垒”的有力武器，对推进我国市场化进程具有里程碑意义。但是，公共基础设施和公用事业的特有属性（公益性、必需性、不可替代性）和民营资本的资本特性（逐利）决定了必须对公共民营合作制进行有效的法律规制，以保障其健康发展。
１.公共民营合作制的法律规制途径
（１）公共民营合作制的准入限制。公共民营合作制的适用范围须有法律的明确界定，即是否全部公共基础设施和公用事业均可适用公共民营合作制，并由民间资本介入，必须有法律的明确规定。２００１年１２月１１日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，该通知指出：“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公用事业项目建设。”２００２年１月，国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》指出：“要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。”一些地方性的规定则放得更宽，如２００１年１１月深圳市颁布的《深化投融资体制改革指导意见》指出：“涉及国家和地区安全的项目外，深圳所有经营性领域的投资一律向社会资本开放，全方位开放经营性基础设施和经营性社会事业领域。”以上政策性规定虽然明确了公共民营合作制准入的大致范围，但对民间资本准入条件、审批机关、准入程序等均未落实，亟待明确。这里的“民间资本”是指除国有资本之外的所有社会资本，包括外国民间资本和国内民间资本。笔者认为目前可以参照外资并购的相关规定办理。首先，准入条件是：须具有较强的经营管理能力和资金实力，财务状况和信誉度较高，能改善和强化公共基础设施和公用事业建设项目公司治理结构和有促进公共资产持续发展的能力；其次，鉴于目前公共基础设施和公用事业资产均属国有，公共民营合作时必须报相关机关履行行政审批手续；最后，公共民营合作制应采用公开竞标的方式进行，以保障公共民营合作制的程序公正，任何暗箱操作方式均应摒弃。
（２）公共民营合作制的合同法规制。公共民营合作制从法律角度观之均系合同行为，可以适用合同法来调整。具体表现在以下几个方面。
①公共民营合作制不论ＢＯＴ、ＢＯＯ、ＴＯＴ、联营、股份出让、特许经营、独资、并购，均系要式法律行为，协议的签订只意味着合同成立，必须履行特定的行政审批后合同方能生效。
②公共民营合作制协议应进行适当的条款安排以保障公共资产不流失并能充分发挥物之效用，保障公共利益。即引入必备条款，如：
资源保护条款。作为公共民营合作制标的公共资产无论是自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路桥）及其相关的延伸资本（如路、桥的冠名权）和其他经济资源要素均为城市空间和城市功能的物质载体要素，涉及广大公众利益，必须确保公共资产的保值增值，严禁掠夺性经营。
安全性条款。安全性是任何商品和服务质量的最基本要求，作为公共基础设施和公用事业的服务对象是十分庞大的客户群——社会公众，安全显得尤为重要。
普遍性服务条款。民营资本进入公共基础设施和公用事业后，应以提供普遍性服务为经营理念，人为划定客户范围，实施区域垄断应予禁止。从法理上看，公共基础设施和公用事业的客观存在本身即为要约，客户付费即为承诺，合同即告成立，经营者提供服务即为履行，故经营者无权拒绝服务。
禁止特许权滥用条款。公共民营合作谈判中，民营机构往往要求公共机构授予特许权，有的甚至以订立特许权合同以实现公共民营。由于公共基础设施和公用事业建设投资数额巨大且投资回收期长，民营机构提出特许权要求是可以理解的。但任何权利如被滥用则会走向事物的反面。故应规定特许权在何种情况下丧失的条款内容。
合同解除条款。公共民营合作制合同中应约定在何种情况下公共机构可以单方解除合同，例如，当经营者严重违反安全性条款、资源保护条款、普遍性服务条款和禁止特许权滥用条款等，公共机构有权单方解除合同，以维护社会公共利益。
（３）公共民营合作制定价权规制。公共民营合作制下的项目公司对其提供的产品或服务不再拥有自由定价的权利，因为公共基础设施服务与公用事业服务有自然垄断的特性，如让其自由定价显然有损害消费利益之虞。政府主管部门对公共基础设施和公用事业采用民营合作制后的定价要加强监管，要按《价格法》规定的条件和程序进行定价。即先由项目公司（ＳＰＣ）进行定价前的调查，同时公司所在地的政府相关部门也进行价格调查，然后由项目公司向政府申报一个价格，有条件的地方举行听证会，请各方代表包括当地社会各阶层人士代表发表意见，最后由政府综合分析其投资规模、运营成本、当地经济发展水平、居民承受能力、周边环境及相关产品和服务的价格水平等之后最终定价。
２.公共民营合作中的保底条款应归于无效
保底条款与市场化要求格格不入。从法律角度看，保底条款本身就是一种法律风险。早在１９９０年１月１２日，《最高人民法院关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》就已规定：“联营合同中的条款，通常是指联营一方虽向联营体投资，并参与共同经营，分享联营的盈利，但不承担联营的亏损责任，在联营体亏损时，仍要收回其出资和收取固定利润的条款。保底条款违背了联营活动中应当遵循的共负盈亏、共担风险的原则，损害了其他联营方和联营体的债权人的合法权益，因此，应当确认无效。”２００２年１１月上旬，国办发（２００２）４３号文《清理现有保证外方投资固定回报项目的通知》指出：“对于以项目自身收益支付外方投资固定回报的项目，中外各方应在充分协商的基础上修改合同或协议，以提前回收投资等合法的收益分配形式取代固定回报方式；对于项目亏损或收益不足，以项目外资金支付外方部分或大部分投资回报，或者未向外方支付原承诺的投资回报的项目，可以根据项目情况，分别采取‘改’、‘购’、‘转’、‘撤’等方式进行处理。”国务院的规定虽然是针对外商投资（含外国民间资本）的固定回报的，但对国内民间投资的固定回报也不无借鉴作用。
