（２）政府主导与市场运作的关系。经过十几年的培育和运作，上海的建筑市场具备了初步的功能与容量，但客观上仍与全面实施项目法人责任制，严格照市场经济规则运行存在较大距离，如与社会主义市场经济适应的法规尚不健全，项目管理的主体（中介机构）等尚未发育完善，建设企业的信用和市场运作的能力以至习惯都有欠缺，不同程度地存在着政府部门和个人意志过多干预工程项目管理的现象。
基于上述情况，上海要全面实施项目法人责任制的基础条件尚未完全具备，因此项目管理必须处理好政府宏观调控指导与市场经济运作的关系，根据不同的项目实际情况（投资规模、施工难度、协调范围），充分运用两种不同手段的优势，保障项目建设的顺利实施。浦东国际机场建设就是一个成功的典范，其项目管理，既注重带有行政色彩的指挥部与分指挥部的协调优势，又发挥市场融资、经济合同、综合开发的作用，促进了这个特大基础设施项目建设的胜利竣工和运行。
（３）财政保障与吸引多元投资的关系。当前，上海市政基础设施建设的多元投资体制决定了项目管理模式各异。多元投资体制缓解了缺乏建设资金的压力，也带来一些项目管理模式多样和难以协调的问题。因此，在坚持多元投资体制的同时，政府财政资金应当保障一定比例的资金投入。对于非经营性的项目应当全力承担，避免因投资组合成分过于复杂，给项目管理增加难度。
（４）加强政府监管与发挥社会中介作用的关系。政府应起到协调督促，不要“越位”，更不要事无巨细地“代为”。城市基础设施建设是一项复杂的系统工程，应当强调社会专业化分工，提高效率。随着市场机制的完善，发展商、中介机构、承包商完全可以各司其职，实施项目管理。
四、完善项目管理的配套改革
市场化、规范化、完善的市政基础设施项目管理的实现，需要以下几方面配套改革。
１.转变政府职能，充分发挥政府宏观控制和服务功能市政基础设施关系国计民生，政府在项目建设过程中，有着不可替代的作用，是主要筹划者和重要支撑者。但管理方式、管理的手段，要进行改革，要从对单项基础设施项目的具体微观管理中解脱出来，尤其是基础设施投资多元化发展后，政府应当发挥投资主体的作用，其管理职能应侧重于宏观主导、控制和引导服务：一是完善基础设施项目的规划，提高规划的科学合理性和宏观指导作用；二是建立适应市场经济要求的项目前期决策机制，提高项目的技术储备质量，科学决策和合理安排项目建设，保证市政基础设施从数量上和质量上能够满足社会、经济的发展需求；三是加强对基础设施项目的基本建设程序的管理，减少行政指令对工程工期，进度等方面的片面要求和干预；四是增强服务功能，做好统筹协调、服务和配套政策的制定工作，保障基础设施项目建设和管理顺利进行。
２.完善政府投资资金的管理体制，提高投资监管效能
现有市政基础设施项目政府投资资金的管理体制，财政、计划、审计、建设等主管部门都有监督管理职能，资金的控制和管理也以行政指令拨付为主。政府投资资金的多头管理及政府财力投入不到位，一定程度上影响了基础设施项目建设的进展。随着市场经济的深入发展，现有管理体制暴露出一些弊端，与投资主体多元化的要求不尽适应。为此，应改善政府投资资金的管理体制，建立政府投资专业化管理、企业化运作，政府监控的运作机制，即由行政性投资公司代表政府具体负责政府投资资金的运作及项目建成后的经营管理，政府有关部门不再直接管理项目建设，而是通过对行政性投资公司的监管来实现对项目的管理，实行政企分开、政资分开，提高政府投资效益。政府每年要从财政收入中安排一定数量的资金投入，确保市政基础设施项目的建设。
３.不断改善外部环境，为项目管理的顺利实施创造条件
城市基础设施项目由于其固有的特性，在建设实施过程中有些问题并非管理单位所能左右的，如居民动拆迁对补偿提出过高或不合理要求产生的纠纷，水、电、煤等垄断行业的不规范操作等，外部环境的不完善，给项目的顺利实施造成障碍。因此，要保证基础设施项目管理改革的顺利实施，推进投资多元化健康发展，落实项目法人制，必须完善外部环境和法律保障。一是要加强对水电煤等垄断企业的行业管理，引入市场竞争机制，规范市场行为，提高其市场意识和服务意识；二是大力发展项目管理等社会中介服务机构，形成竞争性的项目管理市场，为投资主体多元化发展和项目法人制实施创造条件；三是制定基础设施项目多元投资的管理配套法规、办法，明确投资主体的责权利，为项目的顺利建设提供法律保障。四是建立投资主体的利益保障机制，在税收、信贷、建设前期以及动拆迁等方面制定优惠政策，鼓励社会投资者参与基础设施项目的投资建设；五是建立工程担保和保险为核心的工程风险管理机制，通过市场化的风险约束机制，保证基础设施工程质量、效益和投资主体利益。
五、近期项目管理工作方案设计研究
理想化的基础设施项目管理体制的实现，需要各项配套条件的成熟和完善，基于目前的实际，结合基础设施投资多元化发展的需要，针对本市近期重点建设和加快发展的轨道交通、越江隧道和高速公路三类基础设施项目，重点设计下面三种项目管理工作方案。
１.基本思路
项目管理的工作方案设计基本思路是：一是严格按基本建设程序（如图７１所示）进行项目建设；二是不同的投资主体、项目类型，实行分类管理模式；三是既体现政府主导和宏观控制作用，又发挥投资主体的决策权和主动性，实行政资分离、政企分离、企事分离；四是充分发挥社会中介、专家咨询机构的作用，提高项目的社会、经济效益。
２.工作方案和管理模式
（１）轨道交通项目管理模式。
①前期准备阶段。从项目专业规划、项目建议书到可行性研究等前期准备工作由政府管理部门负责。具体的调研、方案设计、报告编制等技术性工作，主管局可择优委托社会咨询、设计、项目管理等中介单位具体实施。项目前期准备阶段的工作要到位，要有必要的深度。还要提高项目技术储备的质量，可行性研究（预可行性研究）应有足够的深度，可行性研究报批时要有优化后的设计方案（其深度相当于目前的初步设计方案的深度），以确保政府对工程的主要技术、经济、功能参数受控，保证建设项目的科学合理、经济适用，保证社会公众利益。
政府管理部门在建设规划、项目建议书、可行性研究等主要建设程序审批时，应委托专家委员会实行专业评审制，提高项目决策的科学性和项目管理效能。
②建设实施阶段。工程可行性研究报告批准后，行政性的投资公司（如申通公司等）会同主管局负责筹建成立项目公司（通过注入一定比例的资本金的形式，成立股份公司）。由项目公司（项目法人）负责资金筹措还贷、建设管理（作为项目的建设单位）和一定期限内的运营管理等工作。
项目建设的具体工作如初步设计方案报审、工程建设管理（招投标、施工建设管理）等实施阶段的工作，由项目公司通过竞争性选择，委托有能力的建设管理公司（作为代甲方，项目管理公司）负责实施。通过合同关系明确界定项目公司与建设管理公司的关系。项目公司主要负责建设资金的总体控制、工程建设重大变更等影响资金效益的事项；建设管理公司负责工程招标、施工建设、工期进度等管理控制。
③后期运营阶段。项目竣工建成后，建设管理公司将整个轨道交通项目交付给项目公司。项目的具体运营管理由项目公司通过竞争性选择，以合同关系委托专业的轨道交通运营公司负责一定期限的运营管理（相当委托物业公司）。运营公司可根据合同在项目建设阶段提前介入，对后期运营管理提出合理建议、要求。
④政府监管。主管局在整个项目的前期准备、建设实施、后期养护等全过程负有行业管理职责。各职能部门按各自职责行使监督管理工作。项目建成并运营一定时间（１-２年）后，主管局负责对工程项目的科学合理性、社会经济效益等实行“后评估制”，为后续工程积累数据，提高工程效益。
（２）高速公路的建议操作方案。
①专业规划阶段。政府的专业管理部门根据城市的总体规划和发展目标，制定城市高速公路网的规划，预测各路段流量，确定收费口设置、收费分配政策等，并促成优惠政策的明确。
②前期准备阶段（项目方案工程可行性研究报告）。这个阶段先由政府的专业管理部门委托专业的设计单位，根据政府编制的规划（高速公路网）编制预可行性研究报告，进行项目储备。在下一步，由政府管理部门（或委托社会中介机构）将项目进行公开的可行性研究方案的设计招标，初步确定项目的投资估算和线路走向。
③项目实施阶段（初步设计项目建成竣工）。政府根据可行性研究报告的基本内容，将项目向社会公开招标。提供投资额、投资用款计划、车流量、收费标准、养护标准、税费政策等基础资料，根据投资者竞标中的收费年限、要求政府给予的补贴量（或上缴分成）等，确定投资主体。
投资主体自己或委托项目管理单位（代甲方）负责上报项目的初步设计，并组织招标确定设计施工总承包单位（或分别招标选择设计单位和施工单位、监理单位等），组织工程建设。
④建成后的营运管理和收益。项目建成后由投资者负责管理项目，管理成本作为收益测算时应考虑的现金流出。投资者有管理能力和力量的可以自己组织力量进行管养，也可以通过招标委托社会的专业管养队伍。高速公路网由于是连通的，收费口的设置并不是在每条路的所有出口。所以，政府需对各收费路段的收入与实际的车流量进行调整，并应事先将调整方案向投资者公布。项目收费集中解缴到结算中心，由结算中心根据规划流量及实际测算对各路段的收费收入进行调节分配。
（３）越江隧道项目管理模式。
①前期准备阶段。从项目专业规划、项目建议书到可行性研究等前期准备工作由主管局负责。改变现在主管局直接指定下属建设处代表政府负责前期工作的做法，将现有的建设处进行梳理改制，确需行使部分行政管理职能的，归为政府序列或行政性事业单位，其余建设处不再保留事业单位性质，改制为独立法人地位的项目管理公司。将工程的具体调研、方案设计、报告编制等具有技术性的项目前期工作，由主管局择优委托项目管理公司负责实施。
项目前期准备阶段的工作要到位，要有足够的深度。要提高项目技术储备的质量，可行性研究（预可行性研究）必须具有要求的深度，可行性研究报批时要有优化后的设计方案（其深度相当于目前的初步设计方案的深度），以确保政府对工程的主要技术、经济、功能参数受控，保证建设项目的合理科学、经济适用，保证社会公众利益。
政府管理部门在建设规划、项目建议书、可行性研究等主要建设程序审批时，应委托专家委员会实行专业评审制，提高项目决策的科学性和项目管理效能。
②建设实施阶段。工程可行性研究报告批准后，主管局负责向社会招商，筹建成立项目公司。由项目公司（项目法人）负责资金筹措与还贷、建设管理和一定期限内的运营管理等工作。
项目建设的具体工作如初步设计方案报审、工程建设管理（招投标、施工建设管理）等实施工作，由项目公司通过竞争性选择，委托有能力的项目管理公司，作为代甲方负责实施（建设实施阶段的项目管理公司与前期准备阶段政府委托的管理公司不一定为同一单位）。还要通过合同关系，明确界定项目公司与项目管理公司的关系。项目公司主要负责建设资金的总体控制、工程建设重大变更等影响资金效益的事项；建设管理公司负责工程招标、施工建设、工期进度等管理控制。
③后期运营阶段。项目竣工建成后，建设管理公司将整个项目交付给项目公司。具体的运营管理，由项目公司自行负责运营管理，或通过竞争性选择。以合同关系委托专业的运营公司负责一定期限的运营管理（相当委托物业公司）。
④政府监管。主管局在整个项目的前期准备、建设实施、后期养护等全过程负有行业管理职责。各职能部门按各自职责行使监督管理工作。项目建成运营一定时间（１-２年）后，主管局负责对工程项目的科学合理性、社会经济效益等实行“后评估制”，为后续工程积累数据，提高工程效益。
上述工作方案的实现，需要以下几方面的配套条件：一是前期准备工作政府要保证有一定的资金投入，并充分发挥社会中介、咨询、评估机构的作用，确保前期工作质量；二是在高、大、难的基础设施项目建设中，如地铁、隧道等工程，要通过市场化运作方式保证必要的科研资金投入，为提高后续工程建设质量和效益打好基础；三是正确界定工程指挥部的适用范围和作用。
今后，城市基础设施建设一般不再设立由政府部门负责的工程指挥部，工程建设中产生的矛盾主要由相关主管部门或重大办负责协调解决。少数确因涉及区域广、专业多、协调事务多的特大重大项目，政府可设立工程建设指挥部，但其人员与项目管理人员应分离，其职责也仅限于协调和监督，不应干涉项目公司的正常管理活动。
六、远期项目管理的工作方案思路
随着基础设施项目管理体制、机制改革的深入发展，各项配套条件的成熟完善，现在已在实行的和将要起步的上面三种项目管理模式仍不完全符合市场经济规律，必须加大改革力度，逐步实现以项目法人责任制为核心的市场化的管理模式。为此提出远期项目管理的工作方案思路，即要建立起适应投资主体多元化、项目建设专业化、市场化发展要求的，政资分开、政企分开的严格、规范、高效的项目建设管理体制、机制。
１.明确各方职责
要明确政府、投资主体、项目管理单位（总承包单位）、运营单位等参与各方的职责，做到各尽其职、各负其责。
