项目区分理论正是对国有经济战略性调整战略的一个落实，在经济学原理上区分国有经济在自然垄断性或公益性公用事业中“进”、“退”的范围和界限，是为下一步国有企业改革和国有经济调整服务。
同时，从城市建设的可持续性来看，必须形成一个良性的投融资体制和机制，否则不但今后的建设乏力，过去的举债也会成为经济发展沉重的负担。因此，可以说，确立项目区分理论，建立完善新型的城市基础设施投融资体制，是上海城市总体建设以及国民经济持续健康发展的需要。
一、项目区分理论的界定
所谓项目区分理论就是将项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等，即非经营性项目投资主体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主（或专门安排国有资产变现投入），并配以固定的税种或费种得以保障，当然其权益也归政府所有。但在投资的运作过程中，也要引入竞争机制，按招投标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高；而经营性项目则属全社会投资范畴，其前提是项目必须符合城市发展规划和产业导向政策，投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业，包括外资企业等，通过公开、公平、竞争的招投标，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，所享受的权益也理应归投资方所有。但在价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的可承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到投资方、政府、公民三方都满意。
二、项目区分的内涵与标准
１.产品或服务的分类
社会产品或服务可根据其在消费上是否存在竞争性，供应上是否存在排他性，以及这种物品是否具有外部利益等特征，可以划分为三种基本类型：纯公共物品、纯私人物品和准公共物品。即：
公共物品是社会（或集体）共同使用的物品和服务，该物品具有消费的非竞争性与消费的非排他性；私人物品是个人使用和消费的物品和服务，它可以用市场机制来配置资源、组织生产，可以用市场交换的方式来提供产品和服务，该物品具备了产品消费的排他性和产品供应的排他性；准公共物品是介于公共物品和私人物品之间的产品或服务。
２.投资行为的分类
从投资角度分析，理论上投资可分为营利性投资与非营利性投资。投资的目的是为了获得经济效益、社会效益及环境效益。不同性质项目的投资其动机、目的各不相同。营利性项目投资的目的和动机主要是为了获得经济效益，并辅之于社会效益和环境效益；而非营利性项目的宗旨是以满足社会效益和环境效益为主。目的与动机不同，必然导致投资决策、资金渠道及权益的差异。
上海市政府沪府发（１９９９）２号文《上海市人民政府批转市计委制订的关于加强固定资产投资项目国有资本金管理试行办法的通知》也曾对项目的投资作了较细的分类，分为政府投资项目、政府定期政策支持项目和政府不投资项目。即：非营利的或不以营利为目的、为社会公众服务的、维护社会稳定的社会事业项目；非营利的城市基础设施、大型农田水利、环境保护等项目为政府投资项目；特别重大的经营性城市基础设施和社会事业建设项目和个别具有产业导向作用和结构调整全局意义的重大产业项目作为政府应给予定期政策支持的项目；以营利为主要目的的一般经营性项目和有稳定回报、收益的营利性城市基础设施项目和部分社会事业项目不属政府投资范围。
３.城市基础设施项目的分类界定、标准及关系
关于城市基础设施项目，其项目区分的原则是基于产品或服务的分类理论及投资行为的分类属性，基本上介于纯公共物品与纯私人物品之间，属于准公共物品类；其相应的投资行为亦有两种属性，即营利性或非营利性。因此，可以借鉴上述理论对城市基础设施项目进行分类与界定，以便按照不同的规律，形成不同的运作体系，进一步实施新时期下的城市基础设施投融资发展战略。
（１）城市基础设施项目的分类标准。城市基础设施项目，可按能否让市场发挥作用这一角度分类，以投资项目有无收费机制即资金流入分成二类，即经营性与非经营性项目，但其要受到政府政策的影响而有所变化：第一类为非经营性项目，即无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，如敞开式城市道路等，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担，即投资主体为政府投资；第二类经营性项目，此类项目有收费机制（有资金流入），但这类项目又以其有无收益（利润）分为两小类，即纯经营性项目和准经营性项目。纯经营性项目（营利性项目）即可以通过经营收回投资并获得收益，包括收费高速公路、收费桥梁、废弃物的高收益资源利用厂等，可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现；而准经营性项目即为有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回成本的项目，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目，准经营性项目包括煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、收费不到位的高速公路等。
（２）经营性与非经营性项目的分类方式。通过制定特定政策或提高其价格等使其可经营指数提升，即准经营性项目可变成纯经营性项目；非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为纯经营性项目。因此，非经营性项目、经营性项目也不是一成不变，它可以通过特定条件相互转化。如敞开式的道路一旦设定了收费机制，即由非经营性项目变成了经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费即又成为非经营性项目。
事实上，在通常情况下，同一个项目很难区分其是经营性的，还是非经营性，因为项目本身在不同的环节是不一样的，这样，最好的办法对项目进行分解。城市基础设施领域业务分解的具体方式有如下两种。
第一，垂直分解。城市基础设施服务有的具有明显的垂直结构，所谓垂直分解，就是把城市基础设施的服务沿运营流程纵向分解为几个相对独立的部分。例如，电力供应可以沿垂直方向分解为三种独立业务：发电，输电和配电，并把这三种业务交由不同的经营主体占经营：输电是具有自然垄断性的网络业务，由一家企业或少数几家企业经营；发电由于技术的进步（可采用火电、水电、风电、核电等）而成为竞争性业务，可实行多家企业同时经营，竞争上网；配电业务也带有网络性质，可实行垄断性经营。在城市煤气工业中，气源、管道和煤气分配是彼此独立的业务，气源和煤气分配具有竞争性，实行竞争经营；管道是网络业务，实行垄断经营。
在铁路运输业中，铁道线路管理与铁路运输业务，亦可彼此分离，前者垄断经营，后者竞争性经营。
第二，水平分解，即把城市基础设施服务按市场来分解。这又包括两种情况：一是按地理区域来分解基础设施服务，二是按业务类型来分解基础设施服务。例如，在电信业务中，就可以把以无线电为基础的蜂窝式移动电话业务与以电缆网络为基础的传统电话业务分离开来，或者把长途业务与市话业务分开。在铁路运输业务中，可以把货运与客运分开，分别交由铁路运输公司经营；或者把全国铁路运输按地区分解，交由不同路局经营。水平分解的一个最大好处是可以消除不同业务之间的交叉补贴和由此带来的不公平竞争，缺陷是有时会导致区域垄断或业务垄断。但是不同区域或不同业务上经营业绩的相互比较可以向政府当局提供企业内部信息，为实施有效规制提供条件。
（３）项目分类的量化指标。为了有一个量化的、直观的表达方法，定义项目的可经营系数作为城建项目属性的分类指标。即α＝Ｖ／Ｃ，其中，Ｃ是项目的建造成本（新项目可指项目成本预算，已建成项目可指账面净资产），Ｖ是项目的市场价值。Ｖ＝Ｈ／ｉ，其中，Ｈ是指项目的收益，ｉ是市场上可以接受的投资收益率（这个收益率可以根据证监会确定的上市公司配股资格中的净资产收益率，也可以根据市场利率水平确定，由于国内尚无超长期国债，所以一般适用前者为宜）。将Ｖ代入定义式，则计算式为α＝（Ｈ／ｉ）／Ｃ。
根据这一关键指标作如下定量分析：
①α＝０时（非经营性项目）。表明项目市场价值为零，市场投资人不可能接受该项目，政府投入无法套现，只能作为公益性投资。但从理论上讲，任何一个项目都具有可经营性，也就是α＝０的情况实际上不存在，例如市政道路不收费，但可以通过路牌广告间接收费，来增加其可经营性。问题是如何设置合适的经营权机制，实现“经济效益”和“社会效益”的统一。
②α＝１时（纯经济性项目）。表明项目市场价值等于项目投资成本，政府投资可以完全套现。如果是新建项目则可以由民间投资经营，政府不必介入。这就是所谓纯经营性项目的多元投资，这种融资策略目前正在加快实践。如天然气工程的实施，就将通过上市公司在制定合理的价格上进行市场化运作等。
③α１时（准经营性项目）。项目资产市场价值小于项目投资成本，政府投资只可以部分套现，如果是新建项目，则很难由民间投资单独完成，需要政府的适当参与。如煤气工程项目等，这类项目都是有产品产出，即有收费渠道，但其年净收费极低，按目前的市场投资收益率，无法偿还其投资成本。从定量角度说，该项目在市场上可以套现的资金只占到项目投资的一部分，需要政府财政支持、优惠措施及相配套的市场价格等得以运作。如高速公路对外招商也属此类。
④α１时（高回报的纯经营性项目）。项目资产市场价值大于项目投资成本，政府投资可以溢价售出。如果是新建项目，可民间投资经营，政府可以设定特别“税收”，将溢价部分收回。理论上上述情况是存在的，但因城市基础设施牵涉千家万户的大众利益，在其价格收费上政府其有着严格的控制，如α＞１时，市场化会导致价格下跌。
三、项目区分理论的作用
项目区分理论的目的就是将政府投资与全社会投资分开。非经营性项目由政府投资建设，政府应做好规划、保证重点、量力而行、减少风险；经营性项目是属于全社会投资范畴，应让其真正走向市场，通过公开、公平、竞争招投标方式运作；而准经营性项目，应该在政府适当补贴及政策优惠的前提下，尽量按经营性项目操作模式进行。通过确立项目区分理论，既可解决现有的投融资问题和矛盾，又为深化改革提供了理论依据。
１.有利于促使政企真正分开，使政府、企业各尽所能、各司其职，提高效率和管理水平
目前的投资管理格局是经营性项目与非经营性项目捆绑经营，既经营可经营性项目，又夹带为数不少的非经营性项目，呈现了你中有我，我中有你，政企不分的局面。项目区分理论，因强调项目的非经营性与经营性之间的严格区分，将两种属性的项目按两套投资体系分列操作，即政府投资体系与全社会投资体系，故可促使政企真正分开，使公共财政预算和社会固定资产投资分开。
同时，又可推进政府的职能转变，从主要管国有投资转到全社会投资管理；从主管投资项目的审批，重点项目建设及其竣工验收等微观活动，转到调节全社会投资增长、结构变化和提高效益等宏观经济活动。再则，又有利于强化政府对城市基础设施投资与管理的职责。通过两种模式间的操作，使其程序及运作方式相互影响、相互渗透、相互促进、共同提高。
２.有利于建立还贷机制。不同的项目属性，其还贷机制也各不相同
作为经营性项目，其投资的目的就是利润最大化，投资的实施过程是价值增值活动，而且投资主体的确定是通过公开、公平、竞争的招投标方式所定，投资方必须对其投资的全过程负责，即项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值，并通过市场自我调节；而非经营性项目属公益性的，其投资主体应是政府。在政府制定城市基础设施建设计划时，应综合平衡建设需求与资金状况，要量力而行，适可而止，有多少钱建多少项目，绝对不能过度举债，盲目建设。当财力不足需要举债时，必须建立政府债务警戒线，即负债率超过６０％时报警进入警戒状态。当处于警戒状态时，一是必须及时停止采用举债方式进行城市建设项目；二是政府应及时拨入固定投资资金，以降低其负债率，从而使非经营性项目建设进入以财政资金为导向的良性循环。
３.有利于拓展筹资渠道，为城市基础设施的新一轮建设打好基础
发展中国家市场机制的配置作用有限，如市场体制的不完善及市场机制的不完整等，在今后相当长时间内，仍需一定程度的政府介入，特别是城市基础设施建设领域。可根据其项目属性分类确定投资主体：非经营性项目的建设应由政府投资；除此之外经营性项目中的准经营性项目也需政府适当参与，通过贴息或优惠政策等给予支持。纯经营性项目属于全社会投资的范畴，激励社会上各种所有制企业及外资企业参与建设。这样，既可使有限的财政资源集中发挥作用，又可充分调节社会上的潜在力量，拓展投资空间。
从理论上讲，属于非经营性的项目应由政府全额拨款，但从实际情况看，特别是发展中国家，在特定的发展历史阶段中，这笔经费将相当大，往往与现实财政所能承受的能力相差甚远，财力一时无法全额满足投资需求。面对这一现实，政府可以通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措，也可适当通过举债去平衡资金不足，但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。同时，政府也可以从国有资产预算中专门划出变现国资投入非经营性项目建设，但具体操作过程中要避免直接成立国有企业介入的方式，这样会造成新的政企不分和新的“国企”问题，最好的办法仍然是社会化和市场化地运作，只不过一部分政府财政资金缺口由国有资产变现补充而已。
（第三节） 项目区分理论对投融资改革的影响和促进
