1997年《利马宣言》中，最高审计机关的独立性被表述为三个方面：最高审计组织的独立性、最高审计组织成员和官员的独立性以及最高审计组织在财政经费上的独立性。我国现行《审计法》。加强审计独立性的思路，在征求意见稿中多处得以体现。其第四条特别强调，“国务院和县级以上地方人民政府应当授权审计机关每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。针对这个问题，较之以前“可以”的措辞，“应当授权”的表述可谓进步颇大。征求意见稿明确提出，审计机关实行审计职业资格制度，以保障审计的专业性和独立性，并借鉴监察机关做法，特别规定“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”，意在解决目前基层审计机关负责要容易受到打击报复的现状。征求意见稿第三条还特别增加一款：“审计机关适用法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价和处理、处罚”，以明确审计机关的执法主体资格，并赋予审计机关处理、处罚权。对该问题，目前并未取得共识。一种观点是，审计行使的是监督权而不是管理权，为使审计监督权得以有效实施，本法应细化受审单位应予配合而不予配合的法律责任追究制度。对于受审单位的不合法、不合理的行为，审计部门只需要查出并披露。只要抓住披露公布权，其后自会有相应执法部门去处理处罚，审计部门没有必要再参与处罚，宜放弃处理处罚权。另一种观点则认为，在当前审计机关拥有的系列权限中，只有审计处理处罚权才能真正强化审计部门的权威性，才能确保审计监督的成效性，故处理处罚权应保留。
现行《审计法》第四条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”第十七条规定，“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”第二十七条规定，“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。”第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。”以上种种规定的力度显然不够，离政府行为公开、建设“阳光政府”的目标和审计结果公告制度还有很大距离。长期以来，我国的国家审计没有建立审计结果的公告制度，主要为政府提供信息和为政府服务。由于受到政府限制，通常审计结果的披露比例在30％左右，而且披露的都是些无关痛痒的结果，审计结果的公告往往只是冰山一角。真正触动到政府及部门利益的一般不允许公布，说是内部解决，往往也是不了了之。审计的不公开使得审计机关对政府的审计监督更像是家里人的“内审”。推动“阳光政府”建设，首当其冲的就是审计，因为惩治腐败也好，惩治官僚主义也好，最好的办法就是公开透明。审计报告本身的内容非常重要，审计报告内容的公开甚至更为重要：审计报告实际只是山上推下的第一块滚石，但它威力强大，随着媒体调查的介入和对案例更加具体的描述，推动越来越多、越来越重的石头滚下。我国2003年6月掀起的第一次“国家审计风暴”，就是缘起于国家审计署审计长李金华向全国人大常委会作《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。《审计法》的修订，应考虑建立审计结果公告制度，不论面对被审计机关还是向上汇报只采用一个报告，全面反映情况和表达审计机关的意见。除了审计结果的公开透明之外，《审计法》中还应要求审计工作自身的公开透明，明确对审计机关的必要监督，全面推进事前介入和事后问责机制的建立。
（四）审计体制的定位
2004年6月23日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了《关于2003年度中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，一场席卷全国的“审计风暴”由此开始，也暴露出了现行行政型审计体制的弊端。国家审计体制的主流是西方发达国家的立法型，它们的立法机构在预算管理上的权力非常强，审计部门设立在立法机构下，服务于预算属于立法机关——全国人民代表大会，成立最高审计院，与国务院、最高人民检察院、最高人民法院平行，以体现“政府花钱，人民监督”的本质。然而，真正要改革审计体制绝不是一蹴而就的事情，需要考虑的问题远不止修改一部法律那么简单。审计在我国政治、经济和社会发展中究竟扮演什么角色，处于什么位置，发挥什么作用，这是牵一发而动全身的问题。在目前情况下，审计机关还有国务院总理在后面支持，如果真的脱离了政府，要对财政部之类的重要部委进行审计可能更困难了，因而审计署内部对独立的说法并不热衷，短期内更不会列入议事日程。在增强国家审计机关独立性方面，目前比较切实可行的做法是：不宜强力修改《宪法》，而是在《审计法》中提高审计署的规格和充实国家审计的力量，以推进依法行政。现行《审计法》规定，我国地方各级审计机关实行双重领导体制，审计业务以上级审计机关领导为主，审计经费、审计人员任免和行政领导则受制于地方人民政府。提高地方审计机关独立性最有效的做法是：在《审计法》中规定，全国的审计工作由国家审计署统一垂直领导，人事、业务和经费都由审计部门统一安排，省级审计厅改为特派办并由国家审计署直接领导，地方审计局则向省级特派办负责。如果垂直管理一时不能实现，至少可以实行一种变通的办法：由于目前县市一级的审计机构所起的作用非常小，所以可以考虑先取消县市一级的审计机构，由省一级审计机关在县市设立特派办，这样对于县市一级的审计工作将大有益处。也许是审计体制问题过于敏感，在征求意见稿中，该问题并未取得重大突破，依旧延续了审计双重领导、隶属于政府却又审计政府的体制。由于牵扯到很多利益纠葛，比较合理的预期是：中央对方审计机关的垂直领导，还需要5年左右的时间；审计体制向立法型的变革，则还需要50年左右的时间。
（五）审计的监管
一般而言，按照审计主体的不同，审计可分为国家审计、内部审计和社会审计。国家审计指由国家审计机关实施的审计；内部审计指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员，对本部门、本单位及下属单位进行的审计；社会审计即国外统称的独立注册会计师审计。在国外，一般以社会审计为主导形式；在中国，则以国家审计为主导形式。从工作范畴的角度讲，审计机关对所有与审计相关的领域进行监督，是很正常的事情。不过，作为会计师事务所，其监管机关还有财政部和证监会。证监会主要是对上市公司部分进行监管，那么财政部呢？事实上，在改革开放之前，会计师事务所都是隶属于财政部管理的，改制之后，财政部设立了一个会计师协会，这个协会表面上是一个行业自治的组织，实际上，是财政部的一个委托管理机构，财政部将部分权力委托给会计师协会履行。会计法出台之后，对会计师行业的管理做出了新的规定，财政部于是将委托给会计师协会的权力收回，仍由财政部主要负责会计管理。与此同时，审计署也曾下设过审计师事务所，其实是与会计师事务所开展一模一样的业务，也曾设立了审计师协会。后来，经过改革，审计师事务所更名为会计师事务所，而审计师协会也与会计师协会合并。有了这样的渊源，现在财政部与审计署之争就不奇怪了。对于会计师事务所的监管，是审计机关社会监管的一小部分，现行《审计法》调整的主要对象是国家审计，只是在第29、30条稍有涉及内部审计和社会审计，规定审计机关法对内部审计和社会审计进行指导、监督。另有《注册会计师法》具体规范社会审计制度，由财政部主要负责会计管理。征求意见稿延续了现行《审计法》的做法，保留了审计机关对社会审计的指导、监督、管理职能，认为国务院的三定方案已经做出规定了，没有必要进行修改。财政部提出，新的形势条件下多头管理并无必要，《审计法》第29、30条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留，应删去对社会审计指导、监督、管理条款。
在审计机关监督力度加大的同时，对于审计机关的监督，谁来监督监督者，是一个敏感而被关注的问题。李金华审计长7月8日在接受新华社采访时曾提及，修改稿中最有特色的修改是“成立审计报告审查委员会和将来由某个部门专门对审计署进行审计监督”。这在征求意见稿第43条有所体现，即规定“审计机关设立审计报告审议委员会，审定审计报告。审计报告委员会实行合议制。”“审计机关的预算执行情况由统计监察机关负责进行审计监督。”
按照程序，一部法律在提交人大审议前，先要交国务院常务会议审议通过。本拟提交给2004年10月22日召开的10届全国人大常委会第12次会议审计，由于分歧很多，最终未能顺利上会。国务院常务会议未能按预定时间完成对《审计法》修改稿的审议，成为《审计法》修订延期的直接原因，毕竟《审计法》是牵扯到所有政府机关利益的一部法律，而体制的改变则是更为根本和深刻的变革，因此对一部完备法律的期待仍需要时间和耐心。
审计准则
一、审计准则的意义
审计准则是审计人员和审计机构从事审计业务活动所应遵循的职业规范和要求，是为了确保审计工作的社会可靠性，对审计机构和审计人员自身素质和工作质量提出的要求，是指导审计行为的一般原则和评价审计工作的标准。令人满意的审计准则，可以评价注册会计师的职业绩效；向有机会判断和评估注册会计师工作的非注册会计师指明对审计实务的要求；指出希望进入审计职业的人士应具有的教育性质和范围。利特尔顿（Littleton）曾指出，“审计准则旨在敦促注册会计师提供真正的职业服务，而且为公众提供了衡量注册会计师素质的尺度。只要对这些职业准则有所了解，即使是门外汉、客户或第三者，也能理解为什么注册会计师的审计报告表达了一种合理的和确定的意见，一种权威和专家意见，同时也是一种独立的和负责任的意见。”
二、美国审计准则
独立审计准则是最早出现的审计准则，是注册会计师在执行独立审计业务过程中必须遵循的专业标准与行为准则，也是社会衡量注册会计师审计工作质量的权威性标准。
1938年美国麦克森·罗宾斯药材公司破产案的爆发，是独立审计准则的催产剂。作为回应，美国证券交易委员会于1941年第一次向民间审计界提出了“公认审计准则”（GenerallyAcceptedAuditinGStandards）的概念。1954年，美国审计程序委员会发表了《公认审计准则——其意义和范围》（GenerallyAcceptedAuditinGStandards，TheirSiGnificanceandScope），被誉为美国注册会计师职业界“宪法”的十条公认审计准则（GAAS）正式出台，内容由一般准则、工作准则和报告准则组成。1972年开始，美国还陆续制定了《审计标准说明书》（StatementonAuditinGStandards），也属于公认审计准则的范畴。截至2002年10月“财务报表审计中对舞弊行为的考虑”，AICPA已经颁布了99号《审计准则公告》。其他国家独立审计准则的制定，都深受美国独立审计准则的影响。
美国国家审计准则和内部审计准则的制定，在很大程度上参考了独立审计准则的框架与内容。1972年，美国会计总署出版了《政府机构计划项目、活动和职能的审计标准》（StandardsforAuditofGovernmentOrGanization，ActivitiesandFunction），内容涉及财务和合法性审计、经济性和效率性审计、计划项目效果审计，这是国家审计准则制定方面迈出的第一步。国家审计准则通常由最高审计机关国际组织进行协调。内部审计准则的制定者中，影响最大、最具权威的无疑是国际内部审计师协会，其颁布的内部审计准则包括内部审计职责说明、内部审计人员职业道德准则和内部审计人员专业实践准则三部分。
三、我国的审计准则体系
（一）独立审计准则体系
1.组成与效力
独立审计准则是注册会计师职业规范体系的重要组成部分，由以下三个层次组成：独立审计基本准则、独立审计具体准则与独立审计实务公告、执业规范指南。其中，独立审计基本准则是独立审计准则的总纲，是对注册会计师专业胜任能力的基本要求和执业行为的基本规范，是制定独立审计具体准则、实务公告和执业规范指南的基本依据。独立审计具体准则是依据独立审计基本准则制定的，是对注册会计师执行一般审计业务、出具审计报告的具体规范。独立审计实务公告是依据独立审计基本准则制定的，是对注册会计师执行特殊行业、特殊目的、特殊性质的审计业务、出具审计报告的具体规范。执业规范指南是依据独立审计基本准则、具体准则与实务公告制定的，为注册会计师执行独立审计具体准则、实务公告提供可操作的指导意见。
