弄清了民主和集中在政治控制上的相互关系之后，还有一个问题需要研究。这就是：政治控制为什么要以民主和集中的形式来调节和维护利益秩序呢？有人可能会一言以蔽之，那不就是统治阶级为了维护其统治地位吗？应该说，这种认识本身没有离开问题的本质，但也过于把问题笼统化了。为什么呢？一般地讲，统治阶级的一切活动，没有不是为了实现和维护其统治的。所以，在认识政治统治主体维护统治权的一般性的本质后，我们还要掌握政治控制以处理好民主与集中的关系的形式，来调节和保护利益秩序的深层意义和特殊意义。这也是任何想在政治上有所作为的人们的一项基本任务。政治控制之所以运用民主和集中的关系来调控利益秩序，其深层意义大概如下所述：
第一，从总体上讲，对于任何政治统治主体来说，统治权的取得，只表明其利益及其所代表的利益上升到了社会的支配地位，这也只是第一步。但是，任何政治控制主体内部的利益及其所代表的利益也不是铁板一块，而是存在着大小不同的利益主体的利益要求，存在着各个主体之间各种纵横交错的利益关系和利益矛盾，而要满足这些利益要求，调节利益关系，缓和乃至消除利益矛盾，政治统治主体在对利益进行权威性的调控时，就不得不通过民主和集中的过程，来统筹兼顾各个主体的各种利益需要，在全社会形成和保持良好的利益关系和利益秩序，从而最终巩固和维护其统治权的稳定和对利益的长期支配地位。因此，处理好民主和集中的关系，就成为政治控制利益秩序的关键的第一步。
第二，政治控制主体通过把利益关系转化为民主与集中的关系，是非常巧妙的一着棋。从民主性说，它使利益表达得以实现，不论是要求还是建议，不论是意见还是批评，这些都成为政治决策的信息来源和思考依据，从而也使政治调控有的放矢。而当人们在现实中看到通过利益表达对政治决策起到了作用，看到了自己的价值得到了实现，他们就会对政治控制产生一定的政治认同，这种认同感使他们自觉不自觉地对政治调控表现出积极和支持的态度。这样，通过利益表达这种民主的形式，政治控制主体就可以建立和维护其所需要的利益秩序。从集中性来说，政治控制在利益表达的基础上，进行利益综合，然后再统筹兼顾地实行利益调控，这种综合平衡式的集中，使最大多数人的最大利益得以实现，并且它把利益矛盾和冲突控制在最小的范围和最低的程度，如此而来，社会中的绝大多数人就会支持这种集中，自然而然，这种集中下的利益秩序也会处于有序状态。因此，民主与集中是维护有利于政治控制主体所需要的利益秩序的法宝之一。
第三，从制度上说，在政治调控中，任何政治制度都是政治控制主体在特定的时空中，为了实现和维护其利益依靠组织政权和运用政权来推行其控制人们行为的规范的总和。就民主与集中来说，政治控制主体也不会违背此规律，它也要根据自己利益的需要，根据本国经济发展的状况、历史条件和民族传统，特别是结合当时社会各种政治力量对比的实际，把他们处理民主与集中的关系的办法制度化或者法律化。而一旦把这种处理民主与集中的关系的办法和程序上升为一种制度，那么，政治统治主体就把人们服从不服从其对利益关系的调控转化为对政治制度的服从与否。任何人在谋求利益的行为中，如果出现对政治制度的挑战，或者有违犯政治制度的行为，政治控制主体就可以组织和运用政权的力量来直接规范人们的谋利行为，甚至惩罚不符合其利益需要的行为，制裁侵犯其民主与集中程序的谋利行为。这样，在实现利益的过程中，政治控制主体就可以用代表其利益的政治制度实现其对利益秩序的控制。
第四，从权威性来说，政治控制主体虽然骨子里时刻不会放弃自己的利益，但它们通过巧妙地处理民主与集中的关系，使利益竞争、利益表达、利益分配、利益综合和利益保障在一定的秩序的范围中进行，这样往往容易得到人们的政治认同。而政治认同是人们在心理上和意识上形成服从政治权威的最基本的条件。反过来，政治权威一旦形成，它就会使人们对其处理利益关系从民主到集中的过程自觉不自觉地产生理解和支持，从而形成政治权威的人格感召力。这种人格的凝聚力和感召力，就可以使政治权威的民主得到承认，集中得到遵从。如此一来，政治控制主体就通过权威的人格力量达到调控利益关系和利益秩序的目的。例如，对于同样的利益矛盾或者利益冲突，有的政治家虽然通过从民主到集中的办法，但不能解决利益问题。而有的政治家运用同样的民主与集中的办法，会使利益矛盾甚至利益冲突得以平息。原因何在呢？其要害就在于是否形成了处理民主与集中关系的权威。
上述几点，就是政治控制主体以民主与集中的办法处理利益关系，维护利益秩序的深层意义。认识这些不仅需要有高度的理论水平，而且需要有长期的深入实践的丰富经验和体会。任何政治主体，如果想在政治控制上有所作为，不能只喊坚持民主集中制原则的口号，而要勤于和善于观察，并且深入研究民主与集中的过程，总结民主与集中的经验，从而实现其所需要的利益关系和利益秩序处于和谐发展的状态。
四、民主与集中是目的，还是手段？
在政治调控中，关于民主与集中，常常有一个争议很大的复杂问题，即民主与集中，是目的还是手段？并且这个问题常常以争论民主是目的还是手段为表现形式，而对于集中是目的还是手段的问题，由于各种原因，人们往往采取避而不谈的态度和办法。我认为，既然民主和集中作为政治调控的途径之一，那么，不论是在理论上还是在实践上，都需要从目的与手段的关系上给予明确的回答。而为了说明问题，我们不妨简单地谈谈目的与手段的关系问题。
（一）关于政治目的和手段的基本关系
目的与手段是哲学、伦理学、社会学和政治学等人文社会科学研究的重要范畴之一。从政治的范畴看，目的是政治主体根据利益的需要，期望通过政治活动所要达到的某种预定目标或结果。它以政治主体客观的社会经济地位和政治地位为前提，以政治主体力量对比的现状为制约而贯穿于政治活动的始终。而它的实现则是以政治活动的手段为途径的。所谓手段，是指主体在实现政治目的的活动中所采取的各种方法和措施的总和。手段的创造和使用，一方面是根据实现政治目的的需要，政治主体在一定的利益关系和利益矛盾中，以实力对比的情势来决定的。另一方面，手段的创造和使用，是政治主体认识能力和实践能力的实现，是政治主体进行政治活动的认识能力和实践能力发展程度的标志。对此，在前面研究政治活动的规律时已有论述，这里不再重复。
历史的经验告诉人们，政治目的和手段的关系，从总体性讲，是有机统一的关系。任何政治目的的设想和实现，均须依赖一定的政治手段。政治手段是提出和实现政治目的的现实条件，同时也是保证政治目的得以实现的现实方式。正是因此，政治主体的实现利益需要的目的总是和满足其目的的手段一同发展的。政治目的推动政治主体去创造和使用各种政治手段，而政治手段的创造和使用又推动政治主体产生新的利益需要和目的，二者互相促进，有机统一。
从具体性来讲，一方面，政治目的决定政治所依靠的手段，实现不同的目的必须使用不同的手段，即目的选择手段。如果没有适合客观形势和利益需要的一定的政治手段，那么政治目的再好，也无法实现。另一方面，政治手段服务于政治目的。任何手段的选择和使用，都要以当时条件下一定的目的为归宿。虽然手段具有独立性和主动性，但是，如果不是为了达到一定的政治目的，它就没有任何意义。
由此可见，政治目的和手段是紧密相关，互相制约的。在此，应该强调的是，从政治活动的全局和全过程来看，目的和手段区分具有相对性，它们在一定条件下是可以互相转化的。政治主体由于在政治活动所处的各种关系具有复杂性，因此，政治目的和手段就经常处于必然的转化之中。由于政治目的是政治主体提出的，政治手段是政治主体创造的，因此，在一定时期和一定范围内，政治主体可以把某种手段的创造作为政治目的，而这一目的又可以根据条件的不同和利益需要而成为实现另一目的的手段。例如，政治主体为了取得政权，首先需要有群众基础，此时，争取群众就是政治主体进行一切政治活动的目的。与此同时，如果从取得政权的全过程中来看，争取群众又是取得政权的手段。在现实政治中，政治目的和手段的这种转化关系，往往以部分和总体、局部和全局、眼前和长远、战略和策略的关系表现出来。正是因此，马克思主义特别强调要科学地对待和研究政治目的和手段的关系问题。
（二）民主和集中在目的与手段的关系中的反映
澄清了政治目的和手段的关系，我们再来看民主与集中在目的和手段问题上的反映。对现实政治及其政治哲学稍有一些常识的人都认识到，民主也罢，集中也罢，二者在全部政治活动的广阔时空中，都是目的和手段的统一。如何理解这种观点呢？
首先来看民主。在前面我们说，民主既是目的，又是手段。从政治主体追求的目标和结果来认识，民主是人们进行一切政治活动的目的之一，为什么呢？没有民主，人们在国家中就没有当家作主的地位，就实现不了自己的利益。资产阶级民主就是资产阶级在反对封建专制制度时，期望建立自己当家作主的国家，这可以说是资产阶级民主的目的。资产阶级建立了自己的国家后，民主也应该说是他们进行政治统治的目的。因为在资本主义国家，实现不了资产阶级民主的目的，资产阶级的国家连一天也维持不下去。问题的性质只是此种民主的目的是资产阶级内部的民主，而不是对一切被剥削阶级和人民的民主。虽然资产阶级取得政权后，他们的民主对广大劳动人民来说，不能不是一种骗局，但是，资产阶级在其阶级内部把民主作为一种目的，这也是现实的。而无产阶级在反对资产阶级并夺取政权的斗争中，使自己“上升为统治阶级，争得民主”。这里的“争得民主”，就是无产阶级进行政治斗争的目的。当无产阶级和广大劳动人民群众取得政权之后，把人民当家作主作为民主的本质，把发展社会主义民主政治，作为自己始终不渝的奋斗目标，就是社会主义民主政治的目的。例如，我国宪法对国家根本任务的规定就是要把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。这里的民主，就是我国进行现代化的政治目的。由此，我们可以明确地说，民主是政治活动的目的。
但是，民主决不仅仅是目的，它还是一种手段。因为从经济基础与上层建筑的关系来看，民主作为一种上层建筑，属于政治的范畴，它是人们在国家中实现以经济利益为主的各种利益的保证，是为经济基础服务的，在此意义上，民主不能不是一种手段。从民主的活动过程来看，民主是政权的组织形式和运行形式，是参与决策的活动。而政权的组织形式和运行形式多样，决策的参与和实施活动千变万化，但这些都是为了各种利益的实现，所以，民主是政治活动的手段。同时，从民主与集中的关系来看，没有真正的民主，就不可能有真正的集中；没有高度的民主，就不可能有高度的集中。在这里，民主就是集中的手段。例如，在现实的政治活动中，无产阶级为了取得政权，常常把资产阶级的议会民主作为他们进行政治斗争的一种方式，就证明了民主是一种手段。无产阶级在取得政权之后，国家的一切权力属于人民，人民通过各种途径和形式，依法管理国家、社会和经济文化发展的各种事务，并且把这种民主作为对少数敌对势力和敌对分子实行有效专政的手段。无需多言，以上所述，充分说明，民主既是一种手段，又是一种目的。如果用最简明的话说，人们进行政治活动的规律之一，就是以民主的手段达到民主的目的。
