本章要点
1.公民对于行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或检举。
2.监察机关对行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员实施监察，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
3.监察工作坚持实事求是，重证据，重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。
一、行政监察概念
行政监察，是指在行政机关系统内设置的专门监督机关，对行政机关及其公务员以及由行政机关任命的其他人员实施督察和惩戒的活动，是行政机关内部监督的一种形式，是行政管理运行机制的基本环节之一。
在我国，历代封建统治者就非常重视和运用监察手段，使监察制度成为封建社会典章法纪的重要组成部分。我国封建监察制度由御史监察系统和谏官言谏系统构成，其主要特征：一是监察机关的相对独立性。监察机关一般独立于行政系统之外，受皇帝直接领导和控制，从而避免行政系统和行政官员对监察活动的干预。二是监察官员位卑权重。监察官员的官阶较低，但监察权限很大，一般可以弹劾皇太子以下各级官吏。这种以卑察尊的监察原则，可以消除监察官员保官升官的念头，使他们能无所顾忌地实施监督。三是监察方式的多样性。历代监察组织方式包括专职与兼职、常驻与巡行、分职与临时派遣等，监察职能履行方式包括弹劾、参审、巡察、议政、审计、控告等。四是重视监察立法，实行监察责任制。封建统治者为了保证监察官员能忠于皇帝和恪尽职守，比较重视监察立法工作和明确各类监察官员的岗位职责，制定的监察法规也较完备。五是特立监察官员选任标准。御史是“治官之官”，需要较高的素养，因此历代王朝都十分重视对御史的选任，通常以德才兼备和丰富的政治经验作为选拔的标准。
中华人民共和国建立后，党和国家就非常重视行政监察工作，在建国之初就建立了行政监察制度。当时，政务院设置人民监察委员会，省、市、县也设置了相应的监察机构。1954年9月，国务院设置监察部，之后在省、自治区、直辖市和设区的市人民委员会中设置监察厅、局、处，县和不设区的市由主管监察机关派遣监察组，并实行垂直领导。1959年4月，由于种种原因，监察部被撤销，致使在相当时期内没有专司行政监察的职能机构。1986年12月，六届全国人大常委会为适应政治体制改革的需要，根据国务院提出的设置行政监察机关的议案，作出了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》。之后在县级以上地方各级人民政府设立了监察厅、局。1990年12月，国务院颁布施行《中华人民共和国监察条例》（共7章51条）。经过多年实践并在此基础上，八届全国人大常委会于1997年5月9日通过并施行《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》，该法共7章48条。
《行政监察法》的颁布施行进一步完善了我国行政监察制度。
行政监察的目的，在于保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效率。行政监察工作必须坚持实事求是，重证据，重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。行政监察的基本要素包括以下四个方面。
（一）监察机关和监察人员
监察机关是行政机关系统内部行使监察职能的专门机构。监察机关具有双重属性：首先，它是县级以上各级人民政府的职能部门之一，受本级政府领导，受同级人大监督；其次，在与同级其他行政机关的关系中处于相对独立的特殊地位。监察机关依法行使监察职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。根据《行政监察法》的规定，国务院设置监察部，主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府设置监察厅（委）、局，负责本行政区域内的监察工作，对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。
监察人员依法执行职务，受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍监察人员的职务活动，不得打击报复监察人员。监察人员必须遵纪守法，忠于职守，秉公执法，清正廉明，保守秘密；必须熟悉监察业务，具备相应的文化水平和专业知识。监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的，应当回避。在实践中，目前我国对监察人员执行义务强调得比较多，但他们在行使职权有时缺乏应有的法律保障。我国还没有制定监察官法，对监察人员的权利和义务，仅仅在《行政监察法》中作了一些远未完善的规定。这种法律保障上的缺陷，使一些秉公执法、刚正不阿的监察人员得不到法律的保护。因此，应当尽快建立监察人员行使职权的法律保障制度。
（二）监察对象
监察机关依法监察的对象，是行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员。其他国家机关及其公职人员以及非由行政机关任命的其他人员，不在监察对象之列。国务院监察机关对国务院各部门及其公务员，国务院及其各部门任命的其他人员，省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监督。县级以上地方各级政府监察机关对本级人民政府各部门及其公务员，本级人民政府及其各部门任命的其他人员，下一级人民政府及其领导人员实施监督。县、自治县、不设区的市、市辖区政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的公务员以及任命的其他人员实施监督。
（三）监察事项
行政监察具有全面性、经常性和综合性的特点。行政监察针对所有执行国家行政职权的行政主体，贯穿于行政活动的全过程。行政主体的职权行为、公务员以及由行政机关任命的其他人员的职务行为，均属于行政监察范围之内，包括执行国家法律、法规和方针政策的情况、违反政纪的行为、工作效能的高低等。
监察机关的基本监察事项为：检查行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告和检举；调查处理行政机关、公务员和行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理公务员和行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉等；以及法律、行政法规规定的由监察机关履行的其他职权范围内的事项。这些基本监察事项构成行政监察机关的基本职责，即检查执法守法职责、受理控告、检举职责、调查处理违纪职责、受理申诉职责以及其他法定职责。
（四）监察方式
根据1988年国务院监察部制定的《监察机关调查处理政纪案件试行办法》的规定，监察机关实施监督有四种方式：（1）主办，即由有管辖权的监察机关直接承办案件，或者以监察机关为主，有关部门协助办理。（2）协办，即由有关部门承办，监察机关派人协助指导，并有权了解、干预案件进展情况和处理结果，最后写出联合调查报告。（3）转办，指上级监察机关把有关案件全权交由下级监察机关查处，不要求报告处理结果。（4）催办，指上级监察机关将有关案件交给下级监察机关办理，上级监察机关不派人参加，但要经常催促，并要求下级监察机关及时报告查处结果。
二、行政监察的领导体制
（一）双重领导体制
行政监察双重领导体制，是指监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主的制度。《行政监察法》所确定这种领导体制同原《行政监察条例》相比较，主要有两点变化：一是将监察业务受上级监察机关领导，改变为监察业务上以上级监察机关领导为主，以减少其他行政部门对行政监察工作的干涉。二是保留了监察机关对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，但删除了监察机关受本级政府主要负责人领导的规定。《行政监察条例》中曾规定，监察部在国务院总理领导下，主管全国的行政监察工作。县以上地方各级人民政府的监察机关分别在省长、自治区主席、州长、县长、区长和上一级监察机关的领导下，主管本行政区的行政监察工作。《行政监察法》将“在国务院总理领导下”和“分别在省长、自治区主席、州长、县长、区长和上一级监察机关的领导下”删去，这与我国行政监察双重管理体制内涵的变化相适应，强调在监察业务上应以上级监察机关的领导为主。上述变化对于各级监察机关切实负责本行政区域内的行政监察工作，增强全国行政监察工作的统一性，保证监察机关的法律地位和监督权威，保障监察机关依法独立行使监察权具有一定意义。
监察机关对本级政府负责并报告工作，是指监察机关作为行使监察职能的政府工作部门，必须接受本级政府的领导。具体表现在：国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报国务院同意。县级以上地方各级政府在征得上一级监察机关同意后，有权决定本级行政监察机关正职、副职领导人员的任免；监察机关根据工作需要，向本级政府所属部门派出监察机构或者监察人员，须经本级政府同意；监察机关进行检查时，须向本级政府提出检查情况报告；重要检查事项的立项、重要复杂案件的立案或撤销，应当报本级政府备案；监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报本级政府同意。
监察机关对上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主，是指为保证行政监察权的正确、统一和有效行使，县级以上地方各级监察机关在上一级监察机关的领导下，负责本行政区域内的监察工作。具体表现在：县级以上地方各级政府在任免本级行政监察机关的正职、副职领导人员，在提请决定前，必须征得上一级监察机关同意；监察机关进行检查时，须向上一级监察机关提出检查情况报告；重要检查事项的立项、重要复杂案件的立案或者撤销，应当报上一级监察机关备案；监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报上一级监察机关同意。上级监察机关可以办理下级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项；监察机关之间对管辖范围有争议的，由其共同的上级监察机关确定。
实践表明，双重领导体制是制约监察机关有效发挥监督职能的一个重要因素。在双重领导体制下，上级监察机关缺乏应有的资源（包括人、财、物）配置权，无法对下级监察机关实施充分切实的领导。监察机关设在各级政府系统内部，其相对于行政系统缺乏应有的独立性，容易受到有关职能部门的牵制和干扰。而且，在双重领导体制下，同级政府的主要领导可以直接或间接地干预监察机关的监督工作，当个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、地方利益与国家利益发生冲突时，少数地方政府领导往往从本位利益出发，干扰监察机关的正常工作和判断。针对监察机关实行双重领导体制所产生的弊端，有学者提出，应将现行的监察机关双重领导体制整体转换，恢复曾经运作过的垂直领导体制，以保障监察工作的独立性。
（二）合署办公体制
1992年底，中共中央和国务院决定党的纪律检查机关和行政监察机关合署办公，以此作为加强党风廉政建设和推进纪检监察工作的一项重大举措。从理想效果看，一方面，合署办公后行政监察机关的性质、地位、职能以及监察对象等都没有改变，仍然在国家监督行政体系中发挥不可替代的作用。另一方面，合署办公至少在三方面加强了纪检监察工作：一是合署后同一个机构可以履行党的纪律检查和行政监察两种监督职能，有助于加强党对纪检监察工作和党风廉政建设工作的统一领导；二是有助于党委和政府及时交流有关信息，协调关系，优势互补；三是有利于统一部署，避免监督工作上的交叉重复，弥补监督中的漏洞和空白区。合署办公使原有的两个机构、两套班子、两种职能形成一种有机的整体，达成一股监督行政、反腐倡廉的合力，使纪检监察机关的整体监督效能有所提高。但从实际效果看，在取得某些优势的同时，合署办公在一定程度上进一步限制了行政监察权的行使，监察机关缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。
三、行政监察权限
监察机关的设置体现出监察工作的行政性特征，即行政监察权限由设在各级人民政府的监察机关专门、统一行使。行政监察权限包括三个方面：
（一）检查、调查权
监察机关根据监察计划，定期或不定期地对行政机关及其公职人员执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令的情况进行检查；根据本级政府或上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要，对被监察单位和部门的工作进行专项检查；对行政机关及其公职人员的违法乱纪行为进行立案调查。
监察机关在实施检查、调查的过程中，有权采取下列必要措施：（1）要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；对可以证明违法违纪行为的文件、资料、财务账目及其他有关材料，有权暂予扣留和封存。（2）要求被监察对象（有违法违纪嫌疑的人员）在指定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明，但不得对其实施拘禁或者变相拘禁。（3）责令被监察对象停止违反法律、法规和行政纪律的行为。（4）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。（5）建议有关机关暂停有严重违法违纪嫌疑的人员执行公务。（6）在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。
（7）必要时，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。
