本章要点
1.公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。行政机关受理行政复议申请，审查具体行政行为是否合法与适当，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。
2.行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则作出行政复议决定。
3.行政复议可以防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。
一、行政复议概念
（一）行政复议的涵义和特征
行政复议，是指法定的行政机关根据行政相对人的申请，按照法定程序依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出裁决的活动。行政复议是监督行政的一种重要形式，是上级行政机关对下级行政机关的行政行为活动进行监督的一种制度化、规范化的表现，是行政机关系统内部为依法行政而进行自我纠正错误的重要法律制度。1999年4月29日九届全国人大常委会第九次会议审议通过并于当年10月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法（》以下简称《行政复议法》）规范了我国的行政复议。该法共七章43条。行政复议具有以下主要特征：
1.行政复议是一种具体行政行为，行政复议的主体是法定的行政机关。依据《行政复议法》的规定，复议机关一般是作出具体行政行为的行政机关的上级主管机关，在特定情况下才是法定的其他行政机关。行政复议完全是由行政机关进行的，是行政机关自身所进行的一种内部约束。因此，履行行政复议职责属于行使行政权的范围。
2.行政复议以公民、法人和其他组织的申请为前提。行政复议是一种依申请而由法定的行政机关作出的具体行政行为。它不是行政机关依照自己的职权而主动进行的，而是行政机关的一种“不告不理”的行为。它与行政机关内部的一般监督相区别，行政机关内部的一般监督是完全可以主动进行而没有被动的条件限制。
3.行政复议按照法定的程序进行。由于涉及到行政争议的解决，行政复议从申请、受理到审理、决定以及送达，都必须符合法定的实体要件和形式要件。行政复议比作出一般的具体行政行为的程序要严格，但又比司法程序简便灵活。
4.行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。法定的行政机关依法对已经作出的具体行政行为的复查，就是对作出原具体行政行为的行政机关实施监督，以保障和监督依法行使职权，纠正错误，防止行政行为违法或不当。这种监督与行政监察有所不同，它是一种上级行政机关对下级行政机关实施的层级监督，是一种事后监督。
5.行政复议是对形成争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查。《行政复议法》中第3条规定：“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。”行政复议是一种行政自我监督，复议机关一般是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，因此有权而且更有责任对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查。
（二）行政复议的原则
1.合法、公正、公开、及时和便民的原则。《行政复议法》第4条规定：
“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”第一，合法原则是指承担复议职责的行政机关，必须依法定权限，以事实为根据，以法律为准绳，对行政相对人申请复议的具体行政行为按法定程序进行审查。合法原则要求：（1）复议主体必须是有法定权限的行政机关；（2）复议过程必须符合法定程序；（3）审理复议案件的依据必须合法。第二，公正原则包括公平和正确两方面。行政复议目的是为了防止和纠正行政机关侵害公民、法人和其他组织的合法权益，因此，在行政复议中复议申请人和被申请人应是完全平等的，复议过程中要坚持平等原则。同样，复议中应确定事实准确、适用法律法规正确，同时要重证据，重调查研究，决不能主观臆断，更不得徇私舞弊，贪赃枉法。
第三，公开原则是指行政复议机关的复议活动应有充分的透明度。公开原则要求：（1）复议所依据的法律规范要公开；（2）复议的整个过程要公开，受理过程、证据材料都应公开，并使复议申请人有机会参与复议活动，行使陈述事实、提供证据材料、进行辩解的权利；（3）行政复议决定及决定的法律救济途径公开。在告知复议申请人和其他利害关系人复议决定的同时，复议机关也应告知其不服复议决定可采取的救济途径。
第四，及时原则是指行政复议机关应按法定期限尽快受理申请，保证行政效率，尽快作出处理决定。
第五，便民原则是指复议机关应在复议过程中创立条件，尽量方便申请人，减轻申请人的负担。同时《行政复议法》第39条中规定复议机关“不得向申请人收取任何费用”。
2.一级复议原则。《行政复议法》第5条规定：公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，一级复议是行政复议的基本原则，一次复议后，倘若当事人不服，就只能依法向人民法院提起行政诉讼，不能再向复议机关的上一级行政机关再次申请复议。
3.合法性和适当性全面审查原则。行政复议应对被申请复议的具体行政行为进行全面审查，不但审查其合法性，而且也审查其行使自由裁量权的适当性。合法的具体行政行为应当具备证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序三个条件。由于行政机关具有自由裁量权，因此这便构成了复议机关审查具体行政行为适当性的理论基础。行政复议制度在控制不当行政行为、坚持具体行政行为合理性方面起着重要作用。
4.复议期间具体行政行为不停止执行原则。为维护国家行政权的权威，保证行政管理活动的正常运行，行政复议期间一般不停止具体行政行为的执行。但是有下列情形之一的，可以停止执行：（1）被申请人认为需要停止的；（2）行政复议机关认为需要停止的；（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（4）法律规定停止执行的。
（三）行政复议的作用与意义
我国行政复议制度于1991年1月1日起随着国务院发布的《行政复议条例》而建立。经过近十年的实践，行政复议得到不断的完善和充实，而《行政复议法》的颁布实施，在我国具有非常重要的现实意义和深远的历史意义，它对于保障依法行政、从严治政将发挥着重要作用。
1.行政复议是保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要法律制度。行政机关在行使职权时涉及到国家生活和社会生活的各个方面，并直接与公民、法人和其他组织的切身利益发生联系。行政机关和公务员在行使职权时所出现的滥用职权、以权谋私等违法或失职行为必然侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。因此，《行政复议法》的实施，不仅有助于行政机关加强对自身依法行政的自觉，健全监督机制，同时通过复议审查，及时纠正错误的具体行政行为，使人民群众的合法权益得到有效的保护，并使遭到侵害的权益得到及时救济。
2.行政复议是保障和监督行政机关依法行政的重要法律制度。行政复议既是一种解决争议的活动，也是上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行监督的一种活动。因此，复议审查的结论无论是对有争议的具体行政行为的肯定或否定，都有利于行政管理的优化。肯定的结论是对合法或适当的具体行政行为予以保护和支持，否定的结论则可对违法或不当的具体行政行为进行纠正。因此，行政复议能对行政机关的依法行政起到一种保障和监督的作用。
3.《行政复议法》的实施有利于健全社会主义法制，促进我国民主政治建设。行政复议制度通过行政复议机关接受行政相对人的申请，对行政机关所作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出复议决定，从法律制度上确立了行政机关接受人民监督的原则。一方面，它扩大了人民群众监督行政机关依法行政的渠道；另一方面，它减轻了人民法院的负担，方便了人民群众，并能及时化解行政争议，保障国家行政管理有序进行。由此可见，《行政复议法》进一步完善了行政复议制度，体现了社会主义民主和法制建设的新发展。
二、行政复议法律关系
（一）行政复议法律关系的概念
行政复议法律关系是指在行政复议中，行政复议机关与复议参加人以及其他参与人之间，为了解决行政争议依法形成的权利与义务关系。它包括以下几层含义：
1.它是在行政复议过程中发生的一种监督行政的法律关系。
2.它实质上是复议机关与其他行政复议主体之间的复议权利和复议义务的关系，没有复议机关就没有行政复议法律关系。
3.它是在解决行政争议过程中发生、发展的，并伴随着行政争议的解决而消失。
4.行政复议必须以《行政复议法》为依据，行政复议行为才能产生法律效果。
（二）行政复议法律关系的主体
行政复议法律关系主体，是指在行政复议中享有权利和承担义务的组织和个人，包括行政复议机关、行政复议参加人和其他参与人。
1.行政复议机关。行政复议机关是指依照《行政复议法》履行行政复议职责的行政机关，在行政复议中起着主导作用。
2.行政复议参加人。行政复议参加人是指参加行政复议活动并维护自己合法权益和行政职权的当事人，其基本特征是必须具备法律赋予的资格，必须参加行政复议活动的全过程。行政复议参加人包括申请人、被申请人、第三人。
其一，申请人。《行政复议法》第10条中规定：“依照本法，申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。”在该条中还规定：（1）有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。（2）有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。（3）有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
其二，被申请人。《行政复议法》第10条中规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”
其三，行政复议第三人。《行政复议法》第10条中规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”
3.其他行政复议的参与人。其他行政复议的参与人，是指除上述复议参加人以外的行政复议代理人、证人、鉴定人、翻译人员等。他们与被申请复议的具体行政行为和复议结果都没有利害关系。他们参与复议活动都是围绕着依照法律查明事实进行的，因此他们在复议中享有一定的权利和承担一定的义务。
《行政复议法》第10条中还规定“：申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。”根据我国有关法律规定，委托代理人有：申请人、第三人的近亲属及所在单位推荐的人、律师、社会团体和经复议机关许可的其他公民等。
（三）行政复议法律关系的客体
行政复议法律关系的客体是指行政复议法律关系主体的权利义务所指向的对象。由于行政复议法律关系主体的身份地位不同，参加复议的目的不同，在复议过程中所享有的权利和承担的义务也不同。因此，行政复议机关与其他各个主体之间权利义务所指向的对象也就不一样。
1.就行政复议机关与当事人之间权利义务所指向的对象，是被申请复议的具体行政行为。行政复议机关审查行政争议案件，就是要审查具体行政行为的合法性和适当性，它是行政复议法律关系的客体。
2.就行政复议机关与行政复议的其他复议参与人之间权利义务所指向的具体对象，是行政争议案件的事实和证据。复议参与人只有义务提供与被申请复议的具体行政行为有关的事实和证据，他们与具体行政行为并无利害关系。这些事实与证据便是行政复议机关与其他复议参与人之间的行政复议法律关系的客体。
（四）行政复议法律关系的发生、变更和消灭
行政复议的过程就是行政复议法律关系的发生、变更和消灭的过程。
1.行政复议法律关系的发生。《行政复议法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定。因此，行政复议法律关系的发生是基于公民、法人或者其他组织向行政复议机关申请行政复议，复议机关审查立案后才产生的。但经行政复议机关审查认为申请人不具备法定的条件，不予受理，行政复议法律关系则不能发生。
2.行政复议法律关系的变更。行政复议法律关系形成后，还有可能因主体和客体的变更而发生变更。在行政复议法律关系主体变更方面是：
（1）复议机关发现受理的案件不属于自己管辖，应当移送有管辖权的复议机关。（2）复议机关之间因复议管辖发生争议而协商不成的，由它们的共同上一级行政机关指定管辖。（3）作为被申请人的行政机关被撤销，改由继续行使其职权的行政机关为被申请人。（4）在行政复议过程中，作为申请人的公民死亡时，可以由其近亲属进行复议；因丧失行为能力或者限制行为能力的，可以由其法定代理人代为进行复议。（5）作为申请人的法人或其他组织终止的，可以由承受其权利的法人或者其他组织可以进行复议。
在行政复议法律关系客体变更方面是：（1）申请人在复议过程中，变更了复议请求。（2）作为被申请人的行政机关在行政复议机关作出决定前改变了具体行政行为，但申请人不同意撤回复议申请。
3.行政复议法律关系的消灭。行政复议法律关系的消灭可分为部分消灭和全部消灭。部分消灭，如证人完成作证任务后退出复议，其因复议机关之间形成的复议法律关系也随之消灭，但并不影响整个复议法律关系的消灭。全部消灭是指复议机关与复议参加人之间的复议法律关系的消灭。
