本章要点
1.行政征收是行政主体凭借国家强制力无偿占有行政相对人物质财富的一种行为。
2.具有行政征收权的行政主体必须按照既定的法律规定和程序进行操作。
3.征税与收费是行政征收的主要形式。
4.非税收收入占财政收入的比例在不少国家均呈下降趋势，我国“费挤税”现象依然突出。
5.行政征收的发展和完善将是一个从“费”到“税”的改革过程。
一、行政征收概念
（一）行政征收概念
行政征收，是指行政主体依据法律、法规的规定以及国家和社会利益的需要，凭借国家行政权，以强制的方式无偿地取得行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。行政征收并不是一个法律名词，而是法学界为了研究的便利而对此种具体行政行为所作的概括。
行政征收是国家凭借其权力为实现国家职能而对社会现有的物质财富所作的一种参与分配的方式，它是包括行政机关在内的国家机器存在和正常运作的经济保证，是国家保持社会正常发展的必要条件。行政征收从本质上讲是国家在正常的情况下合法有效地获取行政相对人财产的行为，行政相对人依据法律、行政法规的规定有转移其所有的财产的义务。因此，行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就不可逆转地转向了国家所有，从而成为国家财产的一部分，行政相对人至此对该部分财产不再能行使支配权利。正由于行政征收在最后总是表现为对行政相对人财产的一种剥夺，因而在法治国家，对行政征收的基本要求就是：国家进行行政征收的任何权力来源都必须是法律授予的，也就是说，行政征收所贯彻的是国家意志，而不是具体执行行政征收的某个行政主体的意志。只有在法律、法规明确无误的规定下，行政主体进行的行政征收才是合法有效的。反之，就是对行政相对人合法权益的侵犯，是法律所禁止的，受侵害的行政相对人有权请求人民法院保护自己的合法权益。
（二）行政征收特征
行政征收一般具有以下特征：
1.执行的主体是行政主体。行政主体是行政机关和法律、法规授权组织。合法的行政主体不仅是一切行政行为的首要标志，也是行为合法有效的一个基本前提。只有适格的行政主体执行行政征收才能保证行政征收的合法有效。
2.行政征收具有强制性。行政征收并不是国家与行政相对人协商的结果，而是国家单方面意志的体现，是拥有国家权力的行政主体为了实现国家职能，凭借国家赋予的行政权无偿收取金钱或实物的行为。这种行政行为无需得到行政相对人的同意，即便是行政相对人相违抗也不能阻止国家进行征收的行为。行政相对人如果对行政征收肆意违抗，则将承担由此引起的法律责任。
3.行政征收的无偿性。行政征收完全不同于政府采购或行政给付等行为，需要行政主体付出一定的代价，与民事行为中的“平等有偿”完全不同。在行政征收中，国家总是为了完成其职能、满足某种需要而进行征收。行政主体代表国家进行征收，无需给付任何的代价，而从行政相对人处无偿取得货币或实物，实现国家在国家管理中的需要。
4.行政征收的法定性。前文已经论述过，行政征收只有在法律、法规有明确规定的情况下才能进行。这种法定性为行政征收的执行提供了法律上的依据、法律权限，也为行政征收的操作详细规定了具体程序，即执行行政征收的行政主体必须按照既定的行政程序进行操作，否则会因为程序违法而被认定为行政征收无效。行政征收的法定性主要包括行政征收效力的先定性，即在行政征收行为作出之后，该征收行为即是有效的，而如果行政相对人对此有异议，只能通过法定的途径加以解决，而不得抗拒执行。另外，行政征收的法定性还包括行政征收作出之后的确定性，即行政征收作出之后不能随意进行更改，只能通过法定的程序由行政主体作出变更的决定。
由于在很长一段时期内行政征收并没有受到重视，对行政征收的研究相对滞后，使得在现实生活中行政征收引起了许多争议，进而在一定程度上影响了行政征收的开展。随着我国经济的迅速发展，无论行政主体还是行政相对人都面临越来越多的行政征收，对行政征收的研究也就显得愈加紧迫。在现实管理中不能忽视的是，许多行政主体在执行行政征收时，违法情况十分普遍，严重损害了行政相对人的合法权益，因而对行政征收尽快立法就显得极其必要。
（三）行政征收的分类
一般而言，我国的行政征收主要分为两类：行政征税和行政收费。当然，也有的学者将行政征收的范围扩大到国家对人力资源的无偿获得，因而在行政征收的分类上就有了：征收税款、征集兵役、征用财产和征收费用等种类。但是，行政征收并不应该将征集兵役等对人力资源的获得归入到行政征收的范围内，因为征集兵役受《兵役法》调整，属于特殊的国家征集范围。而对于征用财产而言，它是以部分有偿形式进行的，不同于在这里所讲的国家对于行政相对人的财产的无偿占有。
1.行政征税。我国的税，有时也称为“税收”，是指税务机关依据税收法律、法规的规定，凭借其行政权力依法强制向纳税义务人收取税款的行政行为。税收涉及到国家的财政收入，关系到国家财政预算，因此对于行使税收权力的行政主体法律有着明确的规定，其他任何单位都不能以任何名义进行征税活动。
2.行政收费。行政收费是指行政主体在其职权范围内依据法律、法规的规定，以国家的名义向行政相对人强制性地收取除税收以外的货币形式的财产。国家通过行政收费积累资金，从而为行政相对人提供一定的公益服务。一般地，行政收费更广泛，公路通行、车辆管理等，都存在着行政收费。而正由于行政收费范围广泛，涉及面大，相应地规范的难度和要求就更高。
（四）行政征收与其他行政行为的区别
1.行政征收与行政征用的区别。所谓行政征用，是指国家通过行政主体对非国家所有的财产进行强制性但又有偿性地征购和使用的行政行为。行政征用的特征主要包括：（1）强制性，即行政征用也是行政主体对行政相对人财产的强制性获取，例如，《宪法》第10条中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”同时，《土地管理法》第23条中规定，“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。”
（2）有偿性：这是行政征用区别于行政征收的关键特征，即行政征用并不是完全的无偿，国家在获取了行政相对人的财物后，应当对行政相对人支付一定的代价，如购买费、补偿费等。尽管这种支付的代价并不是完全等价的，但它却完全不同于无偿的行政征收。（3）行政征用方式的多样性。这主要是指行政征用在征用方式上并不是完全一致的。有时，国家对集体所有的土地进行征用，即转化为国有土地进行房地产开发。而有时，国家则可能通过对行政相对人所有的财产进行租用来实现行政征用的目的，如抢险救灾时对私人车辆和民船的租用。
总的来说，行政征收与行政征用作为两种不同的具体行政行为，具体区别是：（1）对财务所有权的处分程度不同。行政征用与行政征收都是对被征财物权属的一种处分，但处分程度不同：行政征收是对被征物所有权的彻底处分，即使被征物的所有权人发生变化；行政征用其部分是处分被征物的使用权，部分是处分被征物的所有权。（2）具体行政行为的有偿性不同。行政征收是一种无偿性的强制性行为，是单方面收益性的。而行政征用无论有偿性的程度如何，其总是应支付购买金、补偿金或者其他费用。
2.行政征收与没收财产的区别。没收财产是指行政主体对行政相对人所实施的一种惩罚措施，它以行政相对人违法为前提，即当行政相对人在应履行义务而没有履行义务时，行政主体对其科以的新的义务。没收财产是行政处罚的一种具体形式。而行政征收则是法律对行政相对人所规定的一项义务，即行政相对人有义务配合行政主体作出的行政征收的决定，协助行政主体完成行政征收的任务，例如纳税义务人有义务按时向国家税务机关申报纳税。
3.行政征收与收归国有的区别。收归国有最典型的就是“国有化”，即国家在某种特定的情形下依照法律的规定对不属于国家所有的私人财产收归国家所有，这样的做法国家总是出于社会公共利益的考虑。相对于行政征收而言，它们两者都有强制性、法定性等特点，但是国有化一般是有偿的，尽管这种有偿国有化不是等价的。
另外，《民法通则》中规定，对于所有人不明的财产，如无人认领的拾得物或没人继承的财产收归国有。对于这种情况，国家只是对所有权不明的财产取得所有权，避免其所有权的不稳定而对流通产生负面影响。
二、行政征收设定
（一）行政征收设定的概念
所谓行政征收的设定，是指关于行政征收的立法问题，即什么样的立法主体有权创设或规定行政征收。这直接关系到公民、法人和其他组织是否成为行政征收的义务人，涉及到它们某些金钱和实物所有权或利益的无偿转移，因此必须非常严肃地对待。
行政征收中主要包括行政征税和行政收费，本章即从两者的设定来探讨行政征收的设定问题。
（二）行政征税的设定
1.行政征税的设定概述。行政征税是国家为实现其职能，凭借国家权力，按法律规定无偿地参与国民收入分配的一种形式，体现了以国家为主体的分配关系。行政征税主要具有以下三个属性：
一是税收的强制性：即纳税义务人必须依法履行纳税义务，否则就会受到法律的制裁；二是税收的无偿性：即国家征税以后，不直接返还给纳税人税款或支付给纳税人任何的报酬；三是税收的固定性：即行政征税双方必须按照法律规定的标准办事，不能随意变动。
在奴隶社会、封建社会中，苛捐杂税往往沉重地压迫着人民，使得人民生活在水深火热之中，并且税收或收费都取决于君王的意志，君王对征收的决定总是因事而定，随意性极大，人民的利益不能得到保护。资本主义发展的初期，资产阶级的经济实力与其政治地位是不相符合的。对此，他们的突破口就是税收，例如英国历史上著名的“光荣革命”就是以反对国王加重税收、没收财产引发的。自此，英国就创立了英国宪法上的一个重要的原则：议会享有财政权，征税必须经议会同意。美国的独立战争也是起因于税收问题，后来，到了1787年，美国联邦宪法将课税权归于议会。法国的资产阶级革命是从国王路易十六要解决财政危机，确定征税事宜开始的。后来，法国也在宪法中确定了议会决定税负的承担问题。纵观历史，经过几百年资本主义的发展，税收的设定已经成为议会的一项特权，任何集团或个人都不能剥夺议会在税收上的最终决定权。
不能否认的是，人民生存所必须的基本权利，包括生命权、财产权等，在现代法治社会非经立法机关的同意是不能随意剥夺的。立法权力对行政权力的监督、制约的客观存在，使得由立法机关对行政征收进行规定有了实际可能性，并且能尽可能地避免行政权力扩张对人民权益的不利影响。
2.我国行政征税的设定。我国的行政征税是以宪法和有关法律、法规为依据的，以1994年税制改革为分水岭。在1994年税制改革前，我国行政征税的立法分为：第一，全国人大及其常委会制定税收法律；第二，全国人大或其常委会授权立法，如1984年9月第六届全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布试行有关税收条例（草案）的决定》；第三，国务院有权制定税收的行政法规；第四，省级和较大市的人大及其常委会有权制定地方性法规；第五，国务院税务主管部门有权制定税收部门规章；第六，省级和较大市的地方政府有权制定税收地方政府规章；另外，1984年，国务院在关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定中，给特区政府一些减免税权。
经过1994年的税制改革，我国的税收立法层次是：第一，全国性税种的立法权，即包括全部中央税和在全国范围内征收的地方税税法的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会及其常委会；第二，经全国人民代表大会及其常委会的授权，全国性税种可以先由国务院制定行政法规，以“条例”或“暂行条例”形式发布；第三，经全国人大及其常委会授权，国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整税率的权力；第四，经全国人大及其常委会的授权，国务院有税法的解释权；经国务院授权，国家税务管理部门等有税收条例的解释权和制定税收条例实施细则的权力；第五，省级人大及其常委会有根据本地区实际情况，在不违反国家统一税法的前提下，开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权；第六，经省级人大及其常委会授权，省级人民政府有本地区地方税的解释权和制定税法实施细则，调整税目、税率的权力。
当然，我国现行的行政征税立法权的设定问题，迄今尚无统一的立法规定，只是散见于若干税收法律、法规中。根据《立法法》第8条的规定：“下列事项只能制定法律：……（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”；第9条规定，只有在《立法法》第8条所规定的事项尚未制定法律时，经过全国人大及其常委会的授权，国务院才能对有关财税方面的事项制定行政法规。因此，以后的行政征税的设定都应该按照《立法法》的规定进行。
