1.从责任险本身来看，很多游客对旅行社责任险缺乏了解，认为既然旅行社已经投保，自己的权益就可以得到保护，因此不必再次投保。某些旅行社也认为，有了责任险自己就可以转嫁一部分经营风险。但实际上并不是这么简单，保险公司只承担合同约定范围内的赔偿责任。而像高风险项目、战争或类似战争行为、故意行为、精神赔偿、违法行为以及难以确定价值的物品等，并不在旅行社责任险的赔偿范围之内。另外，游客获得保险公司及旅行社赔付的前提是必须是因旅行社责任所导致的伤害，对于游客自身原因导致的伤害保险公司是不予理赔的。还有，按照大多数保险公司的保险条款看，非旅行社疏忽或过失原因造成的损失，保险公司也是很难予以理赔的。这一切并不完全是旅行社责任险自身的原因，作为责任险，根据法律及有关保险规定，它必然是这样的，可以说是完全合法、合情、合理的。目前很多问题的出现是因为旅行社和旅游者对责任险都缺乏了解导致的。
2.旅游全过程涉及食、宿、行、游、购、娱多个方面，涉及面广、综合性强。因此应该由各种不同的旅游保险产品，来保证旅游全过程的各个方面。而旅行社责任险只是其中一个最基础的险种，规定强制投保旅行社责任险，对游客和旅行社也只是一个最基础的保障，它不可能包罗万象。但是由于目前旅游保险市场上保险产品的严重匮乏，仅有的旅游人身意外伤害保险、旅游紧急救援保险等与旅游业发展的需求相去甚远，也根本无法包容游客在旅游中遇到的各种风险，更不用说针对不同层次的游客需求了。如潜水、滑雪这类危险性大的活动就不在保险范围之内，就算买了旅游意外险，保险公司也不赔。目前所有的意外伤害险以及旅游责任险等，除了和所有的人身保险一样，对犯罪、自杀、故意行为、战争及核辐射等具有免除责任外，被保险人在潜水、滑雪、跳伞、攀岩及探险活动时的风险基本也不在保障范围内。而且，除旅行社责任险为强制保险外，其余的各个旅游保险都是游客或者旅游经营者自愿购买的，保险意识的淡薄再加上保险公司宣传得不积极，使得这些旅游保险在市场上的份额非常小，旅行社责任险因此成为旅行社和旅游者期望值非常高的一个险种，而实际上它不可能涵盖旅游中所存在的各种风险。
3.旅行社在投保时缺乏对保险公司的认真选择和对保险合同的具体分析，往往对责任险缺乏深入了解，对游客也缺乏明确说明。游客主动购买保险意识不强，很少主动购买其他险种。
4.由于我国尚没有旅游法，旅行社的法律地位和责任缺乏明确规定，出险后往往出现相互扯皮的现象。同时，旅游系统缺乏权威性的仲裁、调解机构，在解决争议纠纷时没有主动权。
总之，旅游保险的发展与我国各行各业的发展一样，处在一个不断摸索前进的过程中，问题的存在是必然的。目前国家旅游局一直在为如何完善旅游保险市场进行探索和研究。随着保险市场的日益完善，旅游业的不断发展，诸如饭店公共责任险、景区公共责任险、特种旅游保险、漂流安全保险、旅行综合险等众多旅游保险必将诞生、发展和完善。应该看到，在中国保险市场不完善的情况下，旅行社责任险至少是对游客和旅行社利益的基本保护。因此，面对旅行社责任险在实践中出现的问题，需要做的不是取消旅行社责任险，而是要完善旅行社责任险以及其他旅游保险制度。首先是要推进旅游保险市场化，丰富其他旅游保险，为旅行社责任险减轻负担。保险对旅游业非常重要，是旅游业恢复与振兴及稳步发展的保障，也是旅游安全的重要资金保证。因此，推进旅游保险的市场化是保护旅游企业、游客利益和促进旅游业发展的积极做法。其次，应该加大宣传力度，目前旅游保险状况与宣传不够有很大关系。一是通过媒体、宣传会、培训等多种方式，加大对旅行社责任险及其他旅游险种的宣传，让广大游客了解旅游保险，并引导他们主动地保障自己的安全及相关利益。二是旅游企业要加强宣传，旅行社企业应该将旅行过程中存在的潜在危险告知游客，这样既可以鼓励游客去买保险，又明确了旅行社在接待过程中的角色。第三，应探索旅游仲裁思路。可以设立或者选择专门的仲裁机构以减少诉讼成本和不可预知性。旅游协会或其他机构应该充分发挥仲裁和协调机构的作用。第四，尽量明确旅游企业的法律责任。在尚未确立旅游大法的情况下，应该通过各方努力，如司法解释、各地旅游条例等，明确旅游企业在经营过程中的法律地位。
案例9—5
2001年5月12日，张某所在学校以地理教学第二课堂的名义，组织学生前往北京某国家地质公园参观学习，委托某国际旅行社承办这次活动。当张某步行至景区三层时，因青石板地面有些潮湿而不慎摔伤。事发后，景区、旅行社和校方立即组织人员将张某送至医院，并在伤者的要求下转至另一医院，经诊断为“右胫骨骨骺分离”，并于2001年和2002年先后做了两次手术。经有关机构鉴定，张某的伤残程度属10级。2002年4月，张某将学校、旅行社和景区一并告上法庭。原告认为，学校选择了一处不合格或者说是存在安全隐患的地方进行第二课堂教学，对该事件负有不可推卸的责任；旅行社作为具体承办方，组织不力，理应承担责任；事发地点为新开辟景区，灯光暗淡，道路危险，并且没有设置明显的警示牌，存在事故隐患，故景区亦应承担责任。原告指出，事发后，三方被告相互推诿，缺乏妥善解决问题的诚意，遂决定提出诉讼，要求被告赔偿医疗费、误工费、伤残补偿等各项费用共约9万余元。11月9日，法院再次开庭，在调解未果之后，当庭宣判驳回原告的全部诉讼请求。判决认为，该景区作为国家级景区，事发处并非新开辟的景区，也非危险地段，只是普通的青石板过道，因此没有设置警示牌，但洞内灯光、道路及交通安全设施符合有关规定，作为景区的管理方，游客在景区发生事故后，立即采取措施，积极救护伤者，已履行相应义务，因此，景区管理委员会没有责任；旅行社正常提供服务，并为游客办理了意外伤害保险，在事发后，原告也领取了赔偿金，也无过错；学校在此次活动之前征求了家长的意见，并对参加活动的学生进行了必要的安全教育，还有10名教师、校医看护学生，已尽到监护之责，且张某受伤地点也非危险路段，因此，所有被告对意外事件给张某造成的人身损害不承担民事责任。判决后，原告表示将提出上诉。
点评
近年来，关于旅游纠纷的案例屡见报端，这体现着旅游者维权意识、法律意识的增强。一方面，以事实为依据，切中要害的投诉、诉讼，是促进旅游企业进一步提高服务水平的外在动力，应大力提倡。但另一方面也有个别旅游者因为自己是消费者，一遇到纠纷，理所当然地把责任推定在旅游企业一方，作为当事人丝毫不分析责任究竟在谁，就名目繁多地漫天要价。其实旅游者要公平地看待旅游纠纷。旅游在外，既要增强风险意识，更要增强承担风险的意识，出了问题，关键在于明晰责任。旅游行政管理机构、司法部门以及媒体报道、社会舆论应该坚持一个导向———是旅游企业的问题，决不包容，严肃处理，督促整改；若责任在旅游者自身，旅游企业也不能委曲求全，社会公众亦不可借同情弱者之名，以情代法，损害法律的严肃与公正。总而言之，解决任何纠纷都应依法维护各方当事人的权益，站在促进旅游业健康发展的高度，探讨改进措施，最终使旅游者能够享受到更好的服务，使中国旅游业得以健康、稳定、快速发展。在本案例中，原告败诉的原因，在于混淆了当事人的责任范围，因为原告对其自身不幸的发生负有不可推卸的责任。《旅行社投保旅行社责任保险规定》，由于旅游者个人过错导致的人身伤亡和财产损失以及由此导致需支出的各种费用，旅行社不承担赔偿责任。判决后，原告表示将提出上诉。诚然，法治社会提倡通过法律途径解决争端，继续上诉也是原告的权利和自由，但作为旅游者，也存在一个是否有勇气承担自己责任的问题；对旅游企业而言，是理应承担的责任，绝不推卸；不该担负的责任，绝不包揽。责权明晰，各尽其职，这就是现代社会中的法治精神。
§§§第十章旅游投诉管理法律制度
§§§第一节概述
一、旅游投诉的概念及其管理机关
为了保护旅游者、旅游经营者的合法权益，及时、公正地处理旅游投诉，维护国家旅游声誉，依据我国有关法律、法规，1991年6月1日，国家旅游局发布了《旅游投诉暂行规定》，它是我国第一部规定旅游者投诉制度和投诉程序的旅游规章，在实践中被证实是切实可行的。它以维护旅游者、旅游经营者的合法权益为根本宗旨，明确规定了投诉的受理机关、受理的条件和程序、投诉人与被投诉人的权利和义务以及投诉的时效等问题。此后，国家旅游局又相继发布了《旅行社质量保证金暂行规定》及其实施细则、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》等等，又在组织保证、赔偿来源、依据、标准等方面不断完善着投诉制度。旅游投诉制度是我国旅游活动中相对完善的一项法律制度，是处理旅游纠纷五种方式（协商、调解、投诉、仲裁、诉讼）中最具旅游特色的一种。旅游投诉制度的建立，有利于国家旅游行政机关更好地行使行政权力，公平合理地处理双方当事人的矛盾和纠纷，依法管理旅游行业，使旅游者“投诉无门”的现象得以杜绝；有利于及时保护旅游者合法权益，维护我国旅游业的声誉和形象；有利于保护旅游经营者的合法权益，规范其经营行为，加强对其旅游服务质量的监督，维护旅游市场秩序，促进旅游业持续、健康地发展。
（一）旅游投诉的概念
旅游法律关系当事人，除采用协商、调解、仲裁、诉讼方式解决旅游纠纷外，还可以采用投诉方式，请求旅游行政管理部门维护其合法权益。当事人投诉后，由旅游行政管理部门作出处理决定，即行政制裁。行政制裁具有准司法行为的性质，是行政机关解决一定范围内的带有民事性质的争议案件的活动，属于行政裁判行为的一种。行政裁判行为包括行政复议和行政裁决，前者用于解决公民与行政机关之间的争议，后者用于行政机关处理公民或法人之间的争议。
依据《旅游投诉暂行规定》（以下简称《投诉规定》），旅游投诉是指旅游者、海外旅行商、国内旅游经营者为维护自身和他人的旅游合法权益，对损害其合法权益的旅游经营者和有关服务单位，以书面或口头形式向旅游行政管理部门提出投诉，请求处理的行为。
旅游投诉具有以下特点：
1.投诉人是与投诉案件有直接利害关系的旅游者、海外旅行商，国内旅游经营单位和从业人员。直接利害关系是指投诉人必须是案件的当事人，或者案件处理的结果对他有直接的影响并承担由此产生的后果。
2.投诉案件必须有损害行为发生。这种损害行为具有违法、违纪、违反服务规则的性质。正当履行职务的行为不在被投诉之列。
3.被投诉人主观上有过错。过错有故意和过失之分，无论由于故意或者过失造成损害后果，被损害人可以对这种行为提出投诉。
4.投诉涉及的行为必须是发生在旅游活动之中的，或者是与旅游活动有密切联系的。
5.旅游行政管理机关是处理投诉的权力机关，其他部门无权对旅游投诉作出处理决定。
（二）旅游投诉管理机关
依据《投诉规定》，旅游行政管理部门依法保护旅游投诉者和被投诉者的合法权益。县级（含县级）以上旅游行政管理部门设立旅游投诉管理机关。
1.国家旅游行政管理部门的旅游投诉管理机关的职责是：
（1）制定全国旅游投诉管理的规章制度并组织实施；
（2）指导、监督、检查地方旅游行政管理部门的旅游投诉管理工作；
（3）对收到的投诉，可以直接组织调查并作出处理，也可以转送有关部门处理；
（4）受理对省、自治区、直辖市旅游行政管理部门作出的投诉处理决定不服的复议申请；
（5）表彰或者通报地方旅游投诉处理工作，组织交流投诉管理工作的经验与信息；
（6）管理旅游投诉的其他事项。
2.县级（含县级）以上地方旅游行政管理部门的旅游投诉管理机关的职责是：
（1）贯彻执行国家的旅游投诉规章制度；
（2）受理本辖区内的旅游投诉；
（3）受理对下一级旅游投诉管理机关作出的投诉处理决定不服的复议申请；
（4）协助上一级旅游投诉管理机关调查涉及本辖区的旅游投诉；
（5）向上一级旅游投诉管理机关报告本辖区内重大旅游投诉的调查处理情况；
（6）建立健全本辖区旅游投诉管理工作的表彰或通报制度；
（7）管理本辖区内旅游投诉的其他事项。
二、旅游投诉的管辖
（一）旅游投诉管辖的概念
旅游投诉管辖，是指各级旅游投诉管理机关和同级旅游投诉管理机关之间受理旅游投诉案件的分工和权限。旅游纠纷一旦产生，对于旅游纠纷的当事人而言，首先面临着到什么地方去投诉、由哪个具体的旅游投诉管理机关处理的问题；对于旅游投诉管理机关而言，也面临着哪个机关有权对其处罚的问题。这些问题不仅关系到行政机关能否尽职尽责行使权力，既不互相推诿，又不彼此相争，还关系到国家是否及时、有效、准确地追究违法行为的法律责任，也关系到旅游投诉者的权益能否真正实现。因此，旅游投诉的管辖在整个投诉制度中占有重要位置。确定旅游投诉的管辖主要本着以下几个原则：
1.效率原则。
效率是行政管理的最高价值。因此，旅游投诉管辖的确定，应当便于旅游行政管理部门迅速、及时发现并制裁违法行为，既要使投诉方便、及时，也要使日常的旅游行政管理的有关情况能及时反馈。
2.兼顾旅游行政管理部门的分工与案件性质的原则。
我国旅游行政管理部门按级别组成，不同级别的机关职责不同，级别越高，其职能中的决策、综合、协调、指导和监督内容就越多；反之，其职能中的执行内容就越多，处理具体案件和其他事务的任务就越重。据此，县级以上旅游投诉管理机关要处理较多的旅游纠纷，而国家旅游投诉管理机关则要处理一些重要的、影响大、性质恶劣的案件。
3.原则性与灵活性相结合的原则。
确定旅游投诉管理机关，既要明确实施主体，也要给旅游投诉管理机关在管辖上的灵活性，使管辖能适应各种情况变化。
（二）级别管辖
