陈某持有导游资格证书，并在北京办理了登记注册手续，且在北京某旅行社从事了多年业余导游工作。后调至广东某市从事教学工作。该市经济较为发达，外出旅游人数逐年增多。陈某遂与北京某旅行社联系，表示愿意与该旅行社建立代理关系，在当地为该旅行社组织招徕游客。该旅行社经考察，与陈某正式订立了委托代理协议，在该市设立了联络处，由陈某充任该旅行社在当地的代理人，组织招徕当地游客赴北京旅游。陈某取得旅行社代理人身份后，不仅在当地组织招徕游客赴北京旅游，而且还与湖北、四川等许多地方的旅行社建立了协作关系，招徕组织游客前往各地旅游。后因旅游服务质量纠纷，被旅游者投诉至当地旅游行政管理部门。旅游行政管理部门以陈某未经批准、非法从事旅游业务为由，对陈某予以罚款及责令停业的处罚，陈某对此处罚不服，认为自己持有导游证书，且是受合法旅行社委托，并以该旅行社联络处的名义从事旅游业务，并无不妥，遂向上一级旅游行政管理部门申请复议。
点评
在该案例中，北京旅行社与陈某正式订立了委托代理协议，在广东某市设立了联络处，由陈某充任该旅行社在当地的代理人，组织招徕当地游客赴北京旅游，是不正当竞争行为。这个案例具有代表意义，是旅游行政管理部门进行旅游市场整顿的重点之一。
（三）旅行社经营中存在的问题分析与对策
旅游消费已成为当今消费的热点，假日经济则更为旅游业的繁荣锦上添花，旅游已成为许多国人休闲的首选。从旅游业的情况分析，旅游市场异常繁荣，甚至导致政府对其估计不足。而相反的，面对如此火暴的市场，旅游业内人士却叫苦不迭，抱怨现在的旅游竞争激烈，不赚钱。从结果上看，出现了供需矛盾，这其中的奥秘究竟何在？从旅游行政管理部门对经营旅游业务的经营者检查的结果来看，许多旅游业经营者“挂靠”于从事旅游经营的旅行社分社或分部，均或多或少存在着违法经营行为。此类“挂靠”问题的存在已对社会造成了不良后果，并已成为阻碍旅游行业规范发展的隐患。旅行社在经营中大致存在以下三方面问题：
1.采用各种“挂靠”形式从事旅游经营业务
（1）签订正式合作协议，在未办理营业执照和相关许可证的情况下，以“挂靠”方式开展经营活动。此类现象较为普遍。如某依法设立的国际旅行社，其设立的分部未按规定办理分部营业执照，每年给总社上缴一定的管理费，即可以在该国际旅行社的名义对外经营并发布广告，票据由该国际旅行社提供。
（2）为了逃避检查或规避风险等多种原因，随意改变经营场所，流动性较大。部分旅游经营部门由于没有稳定的收入来源，旅游风险较大，同时，又因其大多采用违法经营方式，为逃避检查和风险，随意变动经营场所。若出现问题无法解决，便一走了之。
（3）有稳定的收入来源和固定的客户，凭借“关系”，无合法手续照样经营。这部分人大多曾在正规的旅行社工作，熟悉行业的特点，并拥有一批固定的客户，但由于其条件和规模达不到国家规定的旅行社申办标准，便采取“挂靠”旅行社的方式，从业务收入中给旅行社或旅行社的某人提成或回扣，使用旅行社的名义和票据，无照经营。
2.以旅行社的名义从事旅游等相关活动，未与旅行社签订协议，违法经营
如某旅行社负责人韩某的办公桌内，查获13本假户口簿和两张假身份证，以及17本过期护照和8枚假公章。在检查中，韩某承认，他通过“关系”于2000年12月与某假日旅游服务有限公司签订协议，从事出国旅游业务，每年上缴公司1万元，每月交给介绍人1000元，以该公司的名义经营，从中牟取暴利。同时，为了能揽到更多的客户，韩某竟铤而走险，制作假户口簿、假公章、假身份证、假出国邀请函等多种手续，为客户办理护照。
3.打“擦边球”
旅行社采用其他超出从业范围的方式搞旅游经营。如旅游行政管理在对一个注册从事旅游信息咨询业务的公司进行检查时，发现其实际上是以组织开展旅游活动为主，其主要经营收入均是组团旅游的收入。更有甚者，干脆在门口的名称牌匾上取消“信息咨询”而直接称旅游公司，误导消费者。
以上情况，仅是旅行社经营中出现的部分问题。由于旅游行业的特殊性，这些问题给旅游业带来了极为严重的负面影响，如果再不对其进行规范化管理，势必会影响整个旅游行业的健康发展。对此，我国各级旅游行政管理部门成立了旅游市场治理整顿领导小组，并设置办公室，以治理、整顿旅游秩序，产生了良好的效果。旅游行业是朝阳产业。为了在激烈的市场竞争中取得优势，各旅行社纷纷扩大势力范围，设置“分社”。但是，按照国家的有关规定，从事旅游经营需要进行严格的专项资质审批，并要缴纳较高额度的旅游风险保证金；没有一定的经济实力和具备一定的资质条件的旅行社是不可能得到批准的。于是，一些承包、挂靠、分部等形式纷纷出现。有的每年向被挂靠的旅行社上缴一定数额的管理费，其他费用自理，自负盈亏；有的干脆无照经营。出现问题后，他们能自行解决的便解决，一旦出现较大的问题便一走了之，后果不堪设想。
上述现象，如果任其发展和蔓延，对我国旅游市场的健康发展是十分有害的，后果也是严重的。从管理和经营的角度分析，其中的问题是：一是总社只是名义上的“上级”，与分社之间不存在管理者与被管理者的关系，缺乏必要的约束力和法律的保障。从下面这份旅行社与“挂靠”于旅行社的分社签订的协议摘要中可见一斑。在互利互惠的原则下，由甲方提供公章、营业执照复印件、旅行社业务经营许可证复印件和发票；每年上缴承包费用1.5万元，经营设备和经营地点由乙方自行负责；甲方不负责乙方在业务中产生的纠纷；乙方在开展业务期间所出现的经济问题，由乙方独立承担；乙方应及时缴纳营业税款。二是在旅游中任意将游客在两个或多个“挂靠”组团社之间流转，缺乏必要的旅游导向，无固定的组织安排，随意性大，降低服务质量。三是地接社可以擅自改变游客的食宿、交通和景点等条件，而又无人过问，游客投诉无门。
针对上述问题，行业主管部门应从以下几个方面入手加强监督管理，改变随意设点、无序竞争的局面。
1.由于旅游行业涉及面广、发展快，并具有其行业的独特性，其管理不是任何一个部门、一个地区就可以单独做好的。根据目前的现状，现有的法规和政府的管理模式已无法适应飞速发展的旅游业的需要，应当重新加以研究、改进、制订和采用新的行为规范和管理方法，适应行业发展的需要。
2.旅行社在设立分社时，可以借鉴商业经营模式中特许经营的方式，但应严格依照国家相关规定办理合法手续。总社对分社应实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待，并统一收费标准、统一旅游线路、统一导游人员的安排等严格的管理办法；总社在收取保证金的同时，也应承担相应的法律责任，按《合同法》规范双方的合同约定，责、权、利相统一。
3.加大行业主管部门的监察执法力度，主管部门应制定相应的行业管理规范，并依照相关法律对违反行业法规的行为进行检查和惩处，规范旅行社“挂靠”和“变相挂靠”行为。
4.应加大省际之间的联合执法工作，通过各种科技手段，实现全国“联网”。
案例2—7
王先生等18名旅游者与北京某国际旅行社签订了赴云南昆明、大理、丽江双飞六日的旅游合同。于2003年1月28日乘飞机抵达昆明，29日游览了昆明的景点。30日乘大巴前往大理旅游，旅行社没有按行程安排乘船游览洱海，却安排了游览大理古城后乘大巴抵达丽江，当晚入住酒店。31日当游客准备前往玉龙雪山游览时却被告知玉龙雪山因大雪封山而不能游览了。对此，导游既不及时通知也不做行程的调整，而是要求大家重游丽江古城。遭到拒绝后才带大家去了一家购物店。而后按行程安排乘大巴返回大理，当团队下午3：30到达大理时竟无导游接团，经与多方联系，6：30时导游才来。整个大年三十没有旅游一个景点，精神上备受打击，根本无心过年，此时导游又告诉大家明日船游洱海的行程取消，因此，遭到了大家的强烈反对。后来，在不得已的情况下安排了2月1日上午船游洱海，午餐后乘大巴返回昆明。晚8：15时到达昆明，昆明的导游安排夜游翠湖并通知返程时间为2日早8：40。由于旅行社安排的不合理，再次遭到大家强烈反对，要求昆明旅行社按合同完成未完成的景点，当晚协商未果。2日早晨，导游在未做任何解释的情况下，要求按预定时间返程。大家坚持要求昆明旅行社必须按合同完成未完成的景点（翠湖、花卉市场），否则就不登机。在滞留昆明期间导游带领大家游完未完成的景点，自理了中餐和晚餐。旅行社通知大家，若想回程，机票自理。面对旅行社这种行为，大家投诉到国家旅游局假日办，在他们的安排下经云南省旅游局出面协调使得游客回到北京。但此次云南之旅使旅游者身心受到了极大的伤害，因此要求：无条件退还丽江玉龙雪山封山不能游览的门票、索道等费用；赔偿由于旅行社的原因造成行程延误所产生的一切费用；对此次旅游不仅没有达到目的，而且身心受到伤害，旅行社要作出道歉并赔偿精神损失。
对于旅游者的投诉，旅行社辩称：①游客称导游事先知道玉龙雪山封山不能游览却不及时通知，也不做行程调整，而是要求大家重游丽江古城一事。经核实，玉龙雪山30日晚下的大雪，当地旅行社是31日早接到的封山通知，不存在提前知道不告诉的情况。不能游览玉龙雪山又如何安排行程的问题，大家意见不统一，故导游没做统一安排，并未要求大家重游丽江古城。②游客称团队到达大理竟无导游接团与事实不符，事实是大理接待旅行社在接到丽江旅行社关于团队提前返大理的通知后，就安排计调部经理张、蔡二人到酒店等候，接到游客后，安排大家入住。导游到达酒店安排客人用餐，决不存在让客人等待的情况。③游客因没有游览完昆明的景点（翠湖、花卉市场），拒绝按预定航班登机返京而滞留昆明（此团18名游客中有9人滞留）。旅行社承担了滞留的房费，安排了翠湖、花卉市场的游览。但当通知游客自己承担回程机票费用时，他们不同意，随即投诉至旅游局。经云南省旅游局出面协调，旅行社又承担了回程机票费用并安排滞留的9名游客返京。游客回京后，旅行社退还了没有游览玉龙雪山的费用，因此不应该再承担其他赔偿。投诉者所诉问题已在旅游目的地旅游主管部门的协调下得到解决。就游客滞留一事，因双方都有过错，且旅行社已承担了滞留的房费、回程机票费及退还了玉龙雪山的费用。故投诉者提出的因行程延误所产生的其他费用及精神损失的赔偿请求不予支持。
点评
本投诉案中所反映的问题，其一是旅行社在原旅游行程安排上不合理，实际行程调整亦不合理；其二是组团旅行社与地接社在产品计划与调度上缺乏有机的联系和行之有效的机制。组团社作为旅游合同的当事人，应履行合同义务。对旅游行程计划的实施，应有全面的了解和监控。结合云南昆明、大理、丽江等地目前分段接待旅游团队的特点，更应注意彼此间的协调，当情势发生变化时，相互沟通，采取积极的补救措施安排好行程，就会较好地完成旅游接待计划，有效避免上述纠纷的发生。其三是旅游者以没有游览完昆明的景点翠湖和花卉市场为由就拒绝按预定航班登机返京的做法也是错误的。从中反映出一些旅游者的维权意识和所采取的做法不够理性。由于在旅游过程中，因飞机航班延误、火车晚点、景点遗漏、住宿低标等，就单方采取罢吃、罢住、罢游、拒不登机、拒不返程或如不赔偿就以媒体曝光相威胁，使矛盾激化，事态扩大，这对双方当事人都没好处，更不是理智促成解决问题的办法。因此，旅行社随着旅游者维权意识的不断增强，应严格规范经营行为。随着旅行社不断规范经营行为的同时，旅游者在旅游过程中多一份理解，多一份成熟，在服务和接受服务中成为朋友，在享受旅游产品中多一份好的心情。
三、旅行社经营管理人员的聘用及其要求
（一）对经营管理人员的一般要求
旅行社是一个智力密集型企业，人才的使用和管理是旅行经营好坏的关键。在旅行社之间竞争日趋激烈、人才流动越来越频繁的环境下，对工作人员的聘用应该做到：
1.旅行社与其聘用的工作人员应当签订书面合同，以明确双方的权利与义务；
2.旅行社为接待旅游者聘用的导游人员和为组织出境旅游聘用的领队人员，应当持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书；
3.旅行社的经营管理人员未经旅行社同意，不得披露、使用或者允许他人使用其所掌握的旅行社商业秘密。
（二）旅行社经理资格认证制度
根据《旅行社管理条例》及其实施细则，1997年5月8日，国家旅游局发布了《旅行社经理资格认证管理规定》并于同日生效，进一步完善了旅行社经理资格认证制度。
资格认证制度是对旅行社经营管理人员任职资格的限制，即担任旅行社高级管理人员和中级管理人员，必须经过培训考核，并持有省级以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书，方可上岗。旅行社经理资格认证的种类有：《国际旅行社总经理资格证书》、《国际旅行社部门经理资格证书》、《国内旅行社总经理资格证书》、《国内旅行社部门经理资格证书》。
资格认证管理工作，由国家旅游局统一领导，并与省级旅游行政管理部门共同组织实施。旅行社经理资格证书，由国家旅游局统一制作和颁发。考试合格者，可获得相应证书，获得旅行社经理资格证书的人员名单由国家旅游局予以公告。
案例2—8
