诉讼是所有的纠纷解决方式中最有效、最权威、具有国家强制力保障的方式，但如一位英国学者所言“必须面对的事实是，只要法律复杂，律师的费用将永远是昂贵的”①。我国的民事审判改革是要建立规范的民事诉讼制度，这种制度对律师的需要是必然的。而在我国，由于社会贫富的分化，随着国企改革以及机构精简，大批职工下岗，贫困人口的数量进一步增多，这使律师的参与率受到一定的影响，阻碍了民事审判改革的推进。因此，一方面，为了保障当事人接近司法，开启对贫困者关闭的法院大门；另一方面，为了在诉讼中发挥律师对于实现当事人的权利、限制公权力、推进法治的作用，各国都制定了法律援助制度。
（一）法律援助制度的渊源
法律援助制度起源于欧美国家，经过数百年的发展，大多数国家都已经建立了比较完善的法律援助制度。法律援助的最早规定起源于英国，15世纪末期，英国废除了农奴制，农民在法律上就获得了人身自由，资本主义生产方式开始萌芽和发展。当时的法令就规定：必须给予贫困的人以帮助，以便使他们能够享受法律上所赋予的权利。但在其后的历史时期内，英国的法律援助制度并没有完全建立。第二次世界大战以后，在美国的1787年《宪法》、1789年的《权利法案》以及1789年的法国《人权宣言》中均规定了法律面前人人平等原则，人们意识到向贫困者提供法律援助并不仅仅是解决个人争议、解决贫困者的困难，而最根本的是为了实现社会正义。至此，真正的法律援助制度才得以建立。
①〔英〕P·S·阿蒂亚著：《法律与现代社会》，牛津大学出版社1998年版，第69页。
目前，世界上已经有100多个国家以宪法或法律的形式规定了法律援助的基本原则，许多国家还制定了法律援助的专门立法，如英国的《法律援助法案》，西班牙的《法律援助法案》，美国的《法律服务公司》等；一些国家还将法律援助制度规定在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》中，使法律援助制度的具体实施纳入了法律化、制度化的轨道。而且，法律援助制度呈现出国际化的趋势，法律援助的精神广泛地体现在一些国际化法律文件中，有的直接规定了法律援助制度的内容。联合国《公民权利和政治权利公约》规定了为穷人提供国家资助的律师是国家的义务，《儿童权利公约》要求国家保证每个被剥夺自由的儿童，应该有权利及时获得法律的或其他适当的帮助，《联合国关于少年司法最低限度标准规则》规定，在整个诉讼程序中，少年应有权由一名法律顾问代表，或者在提供法律援助的国家中申请这种法律援助，《联合国关于保护被剥夺自由的未成年人的规则》规定，当未成年人被拘留或等待审讯时，有权获得法律进行辩护，并且可以在可得到免费法律援助的地方申请这种法律援助。
我国的法律援助制度的确立起源于90年代中期。1994年初，司法部正式提出要建立法律援助制度，并于1995年着手实施，同时提倡有条件的地方先建立法律援助的试点，探索适合本地情况的法律援助。根据司法部的要求，武汉、广州、青岛、深圳、福州、西安等地区先后开展了法律援助机关的组建工作。法律援助活动逐渐在全国各地开展起来，法律援助的制度建设和机构建设也获得进一步发展。1996年修改的《刑事诉讼法》和同年颁布的《律师法》正式确立了我国法律援助制度的法律地位。1997年5月26日，中国法律援助基金会、司法部法律援助中心在北京成立，标志着我国法律援助在组织管理和资金运作方面进一步规范化、制度化，也预示着我国法律援助事业将进入全新的发展阶段。
（二）法律援助制度的意义
法律援助制度是国家为了保证法律赋予公民的各项权利在现实生活中得以实现，对需要采用法律手段捍卫自己的法定权利不受非法侵害，但又因经济困难无力支付法律服务费用的贫困者提供法律帮助，以保障合法权益得以实现的一项法律制度。法律援助是社会发展到一定阶段，法治观念发展的结果，现在已经成为现代法治国家法律的重要组成部分。
第一，法律援助制度是人权保障的体现。综观人类社会法治的发展过程，现代法治国家区别封建专制国家的根本标志是，在立法中规定了法律面前人人平等。但在社会主体经济状况存在差异的情况下，事实上的平等是不可能的，在有一部分社会主体因为经济困难没有能力聘请代理人的情况下，产生了法定权利的平等与保障权利实现的经济条件不平等之间的矛盾。为了消除这种事实上的不平等现象，全世界有140多个国家都在自己国家的宪法及宪法性文件中规定了有关法律援助制度内容的条款，这是对法律赋予公民的基本权利切实保障的具体体现，也是对其人权最基本的保障。
第二，法律援助制度的目的是接近正义。正义是任何一个国家的法律的终极目的。“法律面前人人平等”是法治国家普遍遵循的基本原则。从表面上来看，人人享有的权利、应该履行的义务是平等的，没有任何差别。但法律上规定的各种权利，只能是一种形式上的权利，在实践中由于每个人所处的环境不同，所受的教育程度和自身拥有的法律知识不同，经济能力的差异，每个人实际上所获得的法律保护机会也不同。在对抗性极强的诉讼中，为了保障双方当事人事实上的平等，只有借助法律援助制度，消除这种事实上的不平等现象，才能保障公民能够接近司法，进入诉讼程序，在诉讼程序中的合法权利不受非法侵害，使法律规定的形式意义上的平等转化为实质意义上的平等，实现实质意义上的正义。
第三，法律援助制度的主体是国家。从法律援助的本质上来讲，法律援助是受国家保护并以国家强制力为后盾的一种国家义务行为，国家通过立法赋予了公民权利，并宣告了法律面前人人平等，当公民无法通过自己的能力实现法律规定的权利时，国家就有责任为这些权利的平等实现提供物质和制度上的保障，保障其法定的权利得以实现。因此，在法律援助制度中，国家永远是义务主体，公民永远是权利主体。
第四，法律援助制度能够维护社会秩序的稳定。实施法律援助制度的根本宗旨，是切实保障公民人人享有平等的社会权利，把每一个公民作为平等的人来尊重，实现人的价值和尊严，并且调动贫困者的积极性，促进社会的发展。法律援助不但在于免除当事人的诉讼费用，使其获得免费的法律帮助，而且在于通过法律援助最大限度地发挥法律的调整功能，规范市场经济。只有贫困者广泛得到了法律援助，市场经济的权威和功能才能得到全面发挥，社会秩序才能够稳定。
（三）我国法律援助制度存在的问题及对策
法律援助作为我国的新生事物，虽然已经取得了一定的成绩，但不论在法律援助的理论上，还是在制度建设的实践中，都存在着一系列的问题需要解决。
第一，颁布统一、完备的法律援助规范体系。完善的法律援助制度，必须以反映国家和政府责任的法律援助规范体系为前提。我国虽然在《律师法》和《刑事诉讼法》中规定了一些法律援助的内容，但与法律援助的司法实践要求存在着很大的差距。例如，我国法律援助的对象“必须是中华人民共和国公民；经济困难，无力支付法律服务费用的”，经济困难的标准怎样确定？何谓无力支付？我国地域辽阔，地区差异很大，因此，在司法实践中可操作性差，很难把握，这就需要有明确的规定；被拒绝法律援助的申请人通过什么程序、向哪个机构申诉？均没有明确的法律规定。这就需要加强对法律援助基本理论和基本规律的研究，加大法律援助制度的规范化和制度化建设，建立统一、完备的法律体系。
第二，从观念上正确认识法律援助制度。我国的法律援助制度处于初步发展的阶段，社会各界对其认识比较肤浅，甚至有一些错误认识。不少人认为法律援助就是“聘请律师不需要律师费”，甚至一些法律、政策将“法律援助的责任应该由律师承担”作为其指导思想等。在我国的《刑事诉讼法》第三十四条和《律师法》第四十二条中，法律援助被作为律师的强制性义务确立，只要被法院指定，律师就有义务为当事人提供免费的辩护。1997年司法部发布的《关于开展法律援助工作的通知》中将法律援助定义为：法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。虽然近期内国家财力不足，不可能对法律援助投入过多资金，但法律援助是国家为了保障公民权利的平等实现而设置的一项制度措施，它只能被看作国家的责任。国家责任实质上就是社会责任，因为国家用于再分配的物质资源是由社会成员共同创造的。为了在全体社会成员中公平分配法律援助的义务，只能以国家出资作为法律援助资金的主要来源。从法律上而言，律师并不因其所从事的职业就比其他公民承担更多的法律援助义务，就如医生并不负有对贫困者提供免费治疗的法律义务一样。①
第三，培养高素质的法律援助律师。法律援助队伍素质的高低，直接关系着法律援助制度的实施效果。目前承办法律援助案件的主要是一些年轻律师以及由国家财政拨款的专职法律援助的律师，由于年轻律师主要是通过法律援助来培养自己的业务素质能力，拓展自己的人际关系；专职律师对法律援助的认识不够深刻，加之案件的承办情况与自己的收入没有直接的关系，因此，在法律援助的案件中出现了不尽职尽责的情况，严重影响了法律援助的实施状况。承担法律援助案件的律师可以通过充分发挥在诉讼中的政策形成功能，促进对贫困者社会、经济、政治状况改善的法律完善及政策的形成，这就需要具有较高业务素质和热心社会公益事业不计较个人得失的高素质的法律援助律师。
①章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第776页。
