治安案件的管辖，是指公安机关查处治安案件时在事务、地域和层级等方面的权限分工，目的在于确定某个违反治安管理行为应当由哪一级和哪一个公安机关受理、调查。治安案件的管辖权是对公安机关办理治安案件的权限进行划分，明确公安机关之间的分工的重要措施，是解决公安机关在职权范围内各司其职、各尽其责的主要依据。为此，《行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。第二十一条规定：对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。鉴于治安案件的管辖主要是公安机关的内部事务，《治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部在制定的《公安机关办理行政案件程序规定》中设专章对治安案件的管辖作出了明确的规定。根据行政处罚法、治安管理处罚法及《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，治安案件管辖的类别包括地域管辖、级别管辖、共同管辖、指定管辖、专门管辖等。
（一）地域管辖
地域管辖，是指按照同级公安机关之间的行政管辖区域划分、确定其办理治安案件权限的地域范围，是横向划分同级公安机关之间及其所属部门在各自辖区内受理、调查治安案件的权限分工。公安机关对治安案件实行属地管辖，即办理治安案件时，公安机关确定地域管辖应当首先遵循“违反治安管理行为发生地”的原则。《行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。除涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件外，如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。这一补充规定体现了立法上原则性与灵活性相结合的精神。实践中，由于人、财、物流动大，大量的违反治安管理行为往往不是在行为人居住地实施。为了提高行政效率，降低办案成本，特别规定，如果由违反治安管理行为居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违反治安管理行为居住地公安机关管辖，作为属地管辖的补充。同时，该条第二款规定：对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
（二）级别管辖
级别管辖，是指根据各级公安机关的职责确定其对治安案件的调查管辖范围。它是从纵向上划分上下级公安机关之间对治安案件的管辖分工。级别管辖主要根据违反治安管理行为的危害性、复杂程度，结合公安机关的职能、任务来确定。一般来说，治安案件由公安派出所进行管辖，对于案情重大、性质严重、情况复杂、危害影响较大或者违反治安管理行为人身份特殊和跨地区作案等案件，为了便于调动警力、物力，及时有效查处案件，由县级以上公安机关治安管理部门组织查破。
（三）共同管辖
共同管辖是指两个或者两个以上公安机关对同一治安案件都有管辖权时，确定具体由哪个公安机关管辖的制度。共同管辖是由于治安案件具有某些牵连关系而产生的管辖制度，属于地域管辖的一种特殊情况。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。这是因为最初受理的公安机关对案件已经进行了一定的工作，对案情比较了解，由它负责有利于及时、顺利查明案情。同时，也有利于避免公安机关互相争夺管辖权或互相推诿，延误办案。同时，规定可以由主要违法行为地公安机关管辖，也是为了提高办案效率。
（四）指定管辖
指定管辖，是指两个或两个以上的公安机关之间因治安案件管辖权问题发生争议无法协商一致，或者由于法定事由无法行使治安处罚权，有权公安机关以决定的方式指定某个公安机关行使治安处罚权。指定管辖有利于克服我国治安处罚工作中存在的交叉管辖、共同管辖争议和管辖盲区问题。指定管辖的规定主要考虑两个问题：一是两个或两个以上的公安机关因管辖同一违反治安管理案件发生争议而无法协商一致，产生这种现象主要是立法规定不明确，或者由于一方或双方认识有误，或者因为一方或双方因某些利益而互相争抢、互相推诿。二是由于出现了法定事由，原享有管辖权的公安机关正在被合并或被撤销，某个公安机关的全体警察均由于依法对某个治安案件必须回避，因战争、地震、火灾、水灾等原因无法行使处罚权等。《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。为确保指定管辖权的正确行使，行使指定管辖的公安机关必须是就管辖权发生争议的双方或多方的共同的上一级机关和无法行使处罚权的上一级公安机关；指定管辖应以书面的决定形式下达，被指定行使处罚权的公安机关不得拒绝指定，对案件的管辖提出异议，否则责任人员将承担由此而产生的法律责任。
（五）专门管辖
专门管辖，是相对于一般管辖而言的，指对发生在专门系统内的某一具有特定性质的治安案件，依照规定应当由专门公安机关管辖的制度。这里的“专门公安机关”是指铁路、港航、民航、森林等专门公安机关。专门管辖首先要遵循一般管辖的各项管辖原则，如地域管辖、级别管辖等。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十二条规定，专门管辖主要有以下几种情形：
1.铁路公安机关负责调查处理列车上，火车站工作区域内，铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的案件，以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全，盗窃铁路设施的案件。
2.港航公安机关负责调查处理港航系统的轮船上、港口、码头工作区域内和机关、厂、所、队等单位内发生的案件。
3.民航公安机关负责调查处理民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的案件。
4.国有林区的森林公安机关负责调查处理林区内发生的案件。
此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第十三条规定：公安机关和军队互涉公安行政案件的管辖分工由公安部和中国人民解放军总政治部另行规定。
（六）移送管辖
移送管辖是指不享有治安处罚管辖权的公安机关将已经受理的违反治安管理的案件依法移交给有管辖权的其他机关查处。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条的规定，对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人。
管辖权是专有权，不得随意处分或转让，必须依法行使，必须符合级别管辖和职权管辖的规定。在确定移送管辖时，应当注意与管辖权的转移相区别。管辖权的转移，是指经上级公安机关的决定或同意，上级公安机关可以查处下级公安机关管辖的案件，或者下级公安机关可以查处上级公安机关交办的治安案件。移送管辖与管辖权的转移不同，前者指不享有管辖权的公安机关将已经管理的治安案件交给有管辖权的公安机关或其他机关查处。这种情况一般发生在同级公安机关或者其他国家机关之间，移交治安案件不须上级公安机关或者被移送机关的同意。后者是享有管辖权的公安机关将某一治安案件或者某类治安案件交给本无管辖权的公安机关查处，这种情况一般发生在上下级公安机关之间，决定权在上级公安机关。
治安案件的回避制度
（一）治安案件回避的概念
治安案件的回避，是指办理治安案件的人民警察因与所办案件或者案件的当事人有利害关系或者其他关系，可能影响案件公正处理时，依照法律规定不参加办理该案件调查处理的法律制度。建立回避制度的根本目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保证人民警察能够客观、公正地查处治安案件，防止人民警察因与案件或者案件当事人存在利害关系或者其他关系而徇私舞弊，影响案件公正处理。
行政处罚法、治安管理处罚法和《公安机关办理行政案件程序规定》均对治安案件办理程序中的回避制度作出规定，根本的目的是为了使行政相对人真心实意地接受行政机关作出的对其不利的决定，从而及时消弭行政争议。
（二）治安案件回避的适用情形
根据《治安管理处罚法》第八十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条、第二十条规定：办理治安案件过程中，回避的适用对象包括办理治安案件的公安机关人民警察、公安机关负责人以及鉴定人和翻译人员等。
公安机关人民警察在办理治安案件过程中，应当回避的法定情形包括：
1.是本案当事人或者当事人的近亲属的。
本案，是指承办的具体案件。当事人，即本案的违反治安管理行为人、被侵害人。近亲属，是指当事人的夫妻、父母、子女、同胞兄弟姐妹。如果公安机关负责人、办案人员是本案的违反治安管理行为人、被侵害人，即案件当事人，或者是其中一方当事人的近亲属，由于案件的处理与他们有切身的利害关系，他们极有可能从维护自身利益出发左右案件的处理结果，因而妨碍到案件的客观、公正处理，因而应当回避。
2.本人或者其近亲属与本案有利害关系的。
公安机关负责人、办案人员虽然不是本案当事人或者当事人的近亲属，但与本案有利害关系，即本案的处理结果对公安机关负责人、办案人员或者近亲属的利益将产生某种影响。在这种存在利害关系的情况下，公安机关负责人、办案人员如果参与本案的办理，可能发生偏袒、不公，从而影响案件客观、公正处理，所以应当回避。
3.与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。
公安机关负责人和办案人员与本案违反治安管理行为人或者被侵害人有其他关系，如恩仇关系、亲朋关系、同学同事关系、上下级关系、邻里关系、战友关系等等，可能影响案件公正处理的，仍需要回避。只有由于与本案当事人有其他关系，而且又可能影响案件公正处理这两个要件同时具备，才构成这一回避条件。此外，如果公安机关负责人、办案人员是本案的证人或者鉴定人、代理人，已经提供过证言或鉴定结论，或者已经履行代理事务的，对某一事实已经形成自己的看法，如果再由他们充当本案的办案人员，容易先入为主，主观臆断，将会影响案件事实的正确认定和公正处理，所以也应当作为这一情形予以回避。
（三）治安案件回避的程序
1.回避的形式。
治安案件回避分为自行回避、申请回避和指令回避三种形式。
自行回避，是指公安机关负责人、办案人民警察知道自己具有应当回避的情形时，自行主动向所在机关或者有权决定的公安机关负责人提出回避申请的制度。公安机关办理治安案件时，公安机关负责人、办案人员自行提出回避申请的，其申请方式既可以为口头方式，也可以是书面方式。在实践中，为了方便公安机关及时进行审核，申请最好以书面方式提出，对于口头申请，公安机关应当记录在案。而且，申请时应当说明属于法律规定的哪种回避情形和理由。对于回避理由成立的，公安机关应及时作出回避的决定。
申请回避，是指违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人认为公安机关负责人、办案人民警察具有应当回避的法定情形，而公安机关负责人、办案人员没有主动自行回避时，依法提出申请，要求其回避的制度。申请回避，是当事人及其法定代理人的法定权利。为确保当事人依法履行这一法定权利，公安机关在办理治安案件时，应当向当事人及其法定代理人告知这一权利。当事人及其法定代理人要求公安机关负责人、办案人民警察回避的，应当提出申请，并说明理由。口头提出申请的，公安机关应当记录在案。但无论以哪种方式提出申请，均须详细具体地说明回避理由，包括应当回避的公安机关负责人、办案人员的姓名、人数，他们具有的法定回避的何种情形，是否有相关的证据和线索等。
指令回避，是指公安机关负责人、办案人员具有应当回避的情形，本人没有自行申请回避，当事人及其法定代理人也没有申请其回避的，公安机关负责人有权作出决定，指令他们回避的制度。《公安机关办理行政案件程序规定》第十九条规定：公安机关负责人、办案人民警察具有应当回避的情形之一，本人没有申请回避，当事人及其法定代理人也没有申请他们回避的，有权决定他们回避的公安机关负责人可以指令他们回避。指令回避体现了加强公安机关内部执法监督的宗旨，有利于保证公安行政执法活动客观、公正地进行，防止出现不必要的失误。人民警察在办理治安案件过程中，应当回避而没有回避的，属于程序违法，所作出的治安管理处罚决定无效。
2.回避的决定。
根据《治安管理处罚法》第八十一条第二款及《公安机关办理行政案件程序规定》第十五条的规定，人民警察的回避，由其所属的公安机关决定；公安机关负责人的回避，由上一级公安机关决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十八条的规定，对当事人及其法定代理人提出的回避申请，公安机关应当在二日内进行审查，然后作出回避决定或驳回申请，并通知申请人。回避决定一经作出，即产生法律效力。根据相关规定，回避的决定机关是公安机关而不是公安机关负责人。公安机关的负责人包括公安机关的正副职负责人。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十一条的规定，在公安机关作出回避决定前，办案人民警察不得停止对行政案件的调查。这是由公安执法工作的特殊性决定的。公安行政执法活动具有连续性和紧迫性，追求一定的行政效率。况且，公安机关负责人、办案人员是否回避尚处于一种不确定的状态，如果在审查是否回避期间停止对案件的调查，很可能导致违法行为人逃跑，证据灭失，甚至造成无法挽回的损失，给治安案件调查、处理带来困难。
