一、“城中村”的含义和特征
改革开放以来，我国城市化进程不断加快，城市规模迅速扩大。但是，随着城市面积的高速扩展，许多城市出现了“城中村”现象。“城中村”制约着城市整体环境的改善，制约着当地经济的进一步发展和人民生活水平的整体提高，阻碍着城市文明的进步。“城中村”现象遍布全国，它不仅存在于沿海发达地区，如广州、深圳等地区，也存在于武汉、石家庄、西安等中西部地区。由“城中村”造成的问题不仅在大城市存在，在中等城市也开始显现。本部分尝试通过分析“城中村”的现状、形成的原因、所产生的主要经济和社会问题及其对发展经济的影响，研究“城中村”改造的基本原理，探索“城中村”改造的动因、改造的机制等，并对所提出的理论进行实证研究和提出相关政策建议。
§§§第一节“城中村”的含义
“城中村”是在我国经济快速增长的宏观形势下，在我国特有的土地所有制和文化背景下，在城市化高速发展的进程中出现的城市化问题。什么是“城中村”？专家学者从不同的角度对此有不同的认识。
李钊从土地关系和形成原因角度出发，认为“城中村”是指在城市发展的过程中，城市将一些距新、旧城区较近的村庄包入城市建设用地内，把这些被纳入城市建设用地的村庄称为“城中村”；①徐颂也几乎从同一角度出发，认为“城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，具有复杂的历史背景和社会经济根源，“城中村”原本是城市边缘的农村，后因城市发展的需要，征用农民的土地进行城市建设而保留下来的农村居民点成为“城中村”。②
吴晓也基本上认同以上二位的说法，但是他还认为随着城市化的进程，土地的身份也发生了变化。他指出，在我国一些经济相对发达的地区，由于疾风暴雨式的城市建设和快速城市化，城市用地急剧膨胀，逐渐将边缘地带的部分村落和耕地也“圈”到了城市的范围以内，在性质上，这些耕地大多由农村集体所有转化为了城市所有。但是作为一种交换条件，城市却要为圈入的村落保留一定的土地（宅基地、自留地等维持以往的集体所有制不变）、特权和经济利益，并由此形成了以居住职能为主的、不同于一般城乡社区的“城中村”。③
谭炳才等从产权和经营制度角度出发，认为“城中村”是指在城区总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区，“城中村”是城市化过程中的产物，是注释
：①李钊.“城中村”改造途径的思考.安徽建筑，2001（3）②徐颂
.解读“城中村”现象———以珠江三角洲为例.城乡建设，2004（2）③吴晓
.“城中村”现状调查与整合———以珠江三角洲地区为例.规划师，2004（5）一定发展阶段的特殊现象。①
张弛等从社会组织、户籍管理等社会关系角度出发，认为“城中村”是指城市建成区范围内所保留的在社会组织结构、经济生活、人员身份以及管理方式等方面依然承传农业社会特征的农村聚落点。国内大多数城市在城市化过程中，城市发展用地的来源主要是征用农村农业生产用地或非耕地，给农民以经济补偿。即使撤村转户，也必须给农民留下居住用地，由农民建房居住。在村落周围的用地全部被征用和开发建设后，农民的居住区便保留下来，成为“城中村”。②
麻智辉等从历史发展和社会空间角度出发，认为“城中村”是指那些农村与居民早已非农化，村庄已为城市建筑所包围，但村中居民仍为农村户籍，保留农村生活习惯和农村管理方式的社区群落。“城中村”大体可以分为三类：一是已完全没有农用地的村，且已经被城市包围；二是有少量农用地的村和处于城市近期重点建设区域的村；三是有较多的农用地的村和近期不列入城市重点建设区域的村。③
韩冉等从二元结构理论角度出发，认为“城中村”是城市（区）地域范围内的农村，是城乡二元结构矛盾在城市发展和建设中的集中反映，已经成为全国城市化推动过程中出现的普遍性的问题，其中既有历史形成的因素，也有市场经济发展所带来的问题，它涉及土地、户籍、就业、教育、社会福利等许注释
：①谭炳才，何启环.特别关注城中村：城镇化的死角？.经济日报，2002年1月18日②张
弛，王芙蓉.“城中村”城市化的对策研究.西安建筑科技大学学报（社会科学版），2003（9）③麻
智辉，龚建文.花园城市构建中的“城中村”问题研究.江西社会科学，2003（11）多方面，是一个复杂的系统工程。①
韩潮峰认为“城中村”就是在城市中的乡村。它的内涵主要是指它“身”在城市，却仍在实行农村集体所有制和农村经营体制，它的外延是指城市总体发展规划区域范围内的村庄，既包括城市中的乡村，又包括城市周边的村庄。②
谢志岿从社会关系角度出发，认为“城中村”是急剧城市化过程中原农村居住区域（包括土地、房屋等要素）、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，以初级关系（地缘关系和血缘关系）而不是以次级关系（业缘关系和契约关系）为基础形成的社区。③
这些对“城中村”的定义在一定程度上揭示了“城中村”的某些特征，我们认为，“城中村”表面上看是一种居于城市中的、布局杂乱无章的村庄，实质上是一种与城市发展不合拍的，以血缘、地缘等初级社会关系为纽带的，缺乏整体协调性发展的社会组织。
§§§第二节“城中村”与标准城市社区的一般差异及体制差异
1.“城中村”与标准城市社区的一般差异
标准城市社区是一个成熟的城市社会的基本组成部分，它具备城市居民生活的一切必要基本条件，同时又具有城市生活的基本的文化特征，环境特征，居住特征及由社区服务、社会治安等组成的城市社会特征，有其独特的内涵。
注释：①韩冉，李红.关于二元结构理论和城市化进程的思考.经济师，2003（9）②韩
潮峰.我国“城中村”问题的研究.经济师，2004（1）③谢志岿.化解城市化进程中的“城中村”问题.特区理论与实践，2003（8）
从广义上讲，“城中村”是指已列入城市总体规划发展区内，农业用地已经很少或者没有，居民也基本上非农化的中心村落；从狭义上讲是指那些农地与居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建制，只是习惯上仍称为“村”的社区聚落。这两种范围所指的村，往往都处于城市建筑的包围之中，居民虽然仍以原居民为主，但却聚居了数倍、数十倍于原村民的外来人口。在居民职业结构与生存方式等主要指标上，它已经完成向城市社区的转型，但是在基本素质上，它仍缺乏城市社区的内涵特征。具体表现在以下几个方面：①
一是居住环境差。由于房屋密度高，室内的采光通风条件就比较差；违法违章建筑随处可见；环境恶劣，垃圾、淤泥到处都是。没有基本的卫生保证，村容、村貌一般都比较差，从生存环境上讲，不适宜居住。
二是基础设施不完善。“城中村”的道路、供暖供电、给排水、垃圾处理等，由于历史的原因，一般没有与市政设施干线配套，甚至有的根本就没有，并且缺乏公共绿地和体育锻炼设施。
三是用地管理混乱。“城中村”宅基地、集体用地建设混乱，违法违章建筑相当集中，住宅多以独家独户的传统家庭模式建筑而成，造成土地资源的严重浪费。村民们大量、杂乱地建设房屋，形成居住环境的进一步恶化。
四是消防隐患严重。在“城中村”内部，街巷狭窄弯曲，人口密集，单行车辆互让才可以通行，消防通道严重不足或经常堵塞，造成消防车辆难以进入，一旦事故发生，就要面临更大的安全威胁和财产损失。
五是治安形势严峻。“城中村”存在的众多的出租屋，由于其房价低廉，所以其居住人员素质较低。而对其又缺乏行之有效的管理手段和控制措施，使得这些地方成为滋生黄、赌、毒的温床，恶性事件屡屡发生，难以控制。
注释：①参见张成福，王丽.“城中村”现象透视.经济论坛，2004（8）
2.“城中村”与标准城市社区的体制差异
以前对乡村城市化问题的研究，往往把关注问题的焦点放在户籍制度的改革上，以户籍制度的彻底改革快速推动城市化进程。然而，我们在“城中村”改造过程中看到，一个乡村社区的完结，户籍的变更不是主要过程，产权的重新安排与界定才是主要过程。只有理顺政府、村民和开发商参与“城中村”开发的体制，才能顺利推进“城中村”的改造进程。“城中村”的改造具有许多超阶段发展的特殊性，它昭示了城市化过程中的多维度的利益关系，以及各种利益摩擦、矛盾和冲突的调整过程。“城中村”改造过程中显示出来的多维度利益关系说明，在城市化过程中具有深层的城乡差异的体制因素，这一体制差异可以概括为以下三个方面：①
一是土地制度的差异。根据法律规定和历史原因，城市所有土地的产权归国家所有，而村落土地的产权归村落集体所有。在城市化的过程中，国家可以征用作为农民生产资料的农用土地，但难以征用作为农民生活资料的宅基地，所以“城中村”嵌入市区的住宅用地和部分村集体房产用地至今还是归村集体所有，我们在随后的分析中会看到这种差异的重要性和巨大影响。
注释：①参见周霖.城市资源配置：产权与制度、政府与农民关系研究———以浙江省台州市“城中村”改造为分析对象.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2004（3）
二是社会管理制度的差异。根据法律规定和历史原因，城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理，管理的一切费用由政府财政承担，而村落社区则由作为村民自治组织的村民委员会管理，管理的一切费用由村集体承担，这是形成我们在后面要分析的村落单位制的一个根本的因素。
三是与土地制度和集体经济管理制度相联系的村籍分配制度。一般认为，城市化的主要阻碍是户籍制度问题，即农民身份从农村户籍转为城市户籍。实际上，“城中村”土地虽然全部转为城市用地，但村民仍然坚持保留着村籍，这样他们拥有参与村集体经济组织收益的分配权、受益权和监督权。“城中村”的改造也意味着权利与利益的重新调整，而调整的结果往往是权利与利益被削减。因此，他们宁可为“村民”而不愿为“市民”。
§§§第三节“城中村”与一般意义上的村庄的差异
由于其地理位置的特点以及其他原因，“城中村”很难不受城市的影响，综合起来看，“城中村”与一般意义上的村庄比较起来，其差异主要表现在以下几方面：
第一，从地理位置看，“城中村”一般是地处城市之中和在城市周边的地区分布，包括城市郊区的部分村庄。
第二，从经济结构看，“城中村”都是以非农产业为主要经济支柱的，不仅有较大规模的第二产业，而且有比较完善的第三产业。
第三，从管理体制看，“城中村”虽地处城市，但仍使用农村的管理体制，与城市体制相互制约，形成“城”与“村”的掺杂与混淆。管理关系不清，责任不明，是城乡管理的“顽症”。
第四，从文化观念看，“城中村”由于受城市文化观念的影响，文化、教育、科技和文明程度较一般意义上的村庄高，思想比较开放，接受新事物较快，人们的法制观念、时间观念、效率观念和现代化观念较强；但较城市而言，又受农村传统的乡土观念、宗族观念、血缘观念的较大影响。
第五，从生活方式看，“城中村”由于受城市的影响，人们的生活节奏明显加快，人们交往的范围日益广泛，人们的行为主要受法律和行政法规的制约，家庭规模小于一般意义上的村庄，却大于城市，人们的闲暇生活呈多样化，已逐渐由家庭走向社会。
第六，从建筑设施看，“城中村”村民住宅的占地面积和建筑面积一般都大于城市，而建筑质量、装修水平、生活设施和完善程度往往低于城市，高于一般意义上的村庄。
第七，从人口结构看。“城中村”虽“身”在城市，却几乎都是农村户口，它最显著的特点是，它是外来人口的聚集地。外来人口以民工为主，个体经营户为辅，出租房屋已成为“城中村”的一项重要产业，管理难度大，脏、乱、差，黄、赌、毒现象比较严重。
第八，从社会功能看，“城中村”较城市仍拥有土地优势，通过自建、联办形式建立了许多农副产品、建筑材料、钢材、汽车、商贸副食、家庭装饰，甚至电脑等各类大中型市场和商品聚散地，具有连接“城”与“村”经济、文化、科技等功能。
§§§第四节“城中村”的分类
高速城市化和城市建设的快速扩张是“城中村”形成的直接动因。由于各地的城市化进程、地理环境以及各地政府对“城中村”的管理程度不同，各地“城中村”的发展也呈现出不同类别，综合来看，“城中村”可以分为以下几种类型：
1.根据对“城中村”改造的难度来分类
在高速城市化过程中，在市区形成了两类“城中村”，一类是有农业用地的“城中村”，一类是完全失地的“城中村”。完全失地的“城中村”根据形成过程分成新、旧两代形式不同的“城中村”。①
新一代“城中村”是在城市建设过程中完全失去土地，全部村民已经整体性地洗脚离田，村民土地被征用后，村民住宅整体一次性重建居住点形成的。在规划内划出一块土地作为村民点建设住宅区，但村民的住宅区四周的临街地块由公共建筑部门或者由土地开发部门进行开发建设。结果，临街的现代城市建筑四面包围着风格完全不同的村民住宅区，形成了新一代的“城中村”。
另一类旧“城中村”也是完全失地的“城中村”，但村民的居住点是传统以来形成的旧居住点。受国家现行土地产权制度的限制及政府现行的拆迁补偿规定等因素的影响，城市建设在原农村居民点的开发成本提高，政府急于实现扩展城市的倾向首先实施在没有农村村民居住、成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为现代都市建筑包围中的“孤岛”。
注释：①参见周霖.城市资源配置：产权与制度、政府与农民关系研究———以浙江省台州市“城中村”改造为分析对象.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2004（3）
2.根据是否完成撤村建居的“城中村”改造进程来分类
“城中村”涉及众多方面的因素，因此各地甚至在同一城市的“城中村”改造进程也不一样。对于处于改造进程中的“城中村”，根据其改造进程，城中村可以分为三种情况：第一种是已撤村建居的，其土地基本被征用，原农民已全部转为居民，基本上完成“城中村”改造；第二种是土地大部分被征用，已撤村建居，但原农民未转为居民，仍然处于“城中村”改造进程中，面临着众多的改造困难；第三种是已列入城市框架范围，但仍为原行政村和农民，基本上没有开始进行改造。
3.根据各个村庄所处的区位条件及自身发展阶段的差异来分类
