3．普遍平等享受原则。这主要是基于以下两个方面的原因：一是由福利的性质和作用所决定。福利主要是为了满足职工在物质文化、生活方面的共同性需要，福利的作用在于普遍改善和提高生活、工作条件。另一个原因是福利待遇平等享受原则也符合社会主义市场经济分配机制的要求。在社会主义市场经济体制中，为了保证经济的运行效率，既要求在工资收入分配中实行差别化分配，适当拉开收入档次，又要求在福利分配中实行均等化分配，以保障人们最基本的生活权益，抑制由于出现过度两极分化而造成的社会冲突和震荡。
4．多样化原则。由于我国地区经济不平衡，不同地区的财力及其工作人员对福利待遇的要求差别较大。因此，在这种情况下，用“大一统”福利制度模式解决各地区各单位工作人员的福利待遇问题是相当困难的。另外，从适应社会主义市场经济体制的要求看，公共部门福利制度多样化，允许不同地区的地方政府在国家统一的福利政策、方针下，根据不同地区的实际条件，因地制宜制定适应本地区特点的福利制度，既有利于满足不同地区人员的实际需要，又能充分发挥中央和地方两个积极性。
（三）公共行政部门与公共事业单位福利制度的发展趋势
福利制度作为人事管理制度的重要组成部分及报酬体系的重要内容，今后改革和发展的趋势主要是两个方面：
1．福利管理的社会化。根据现代社会保障理论，社会保障体系由社会福利、社会保险、社会救助和社会抚优共同构成。社会福利是指国家社会其他部门、机构和团体举办的各种集体福利设施、福利补贴、社会服务和集体福利事业等，目的在于普遍改善和提高国民的物质、文化水平。社会福利的类型很多，如果按照社会福利待遇享受对象的不同来划分，可把它们划分为五大类：职工福利、未成年人福利、老年人福利、残废人福利、家庭福利。公共部门福利属于职工福利类型，它是国家根据有关政策法规，通过实行各种福利补贴、假期制度、公共服务及举办集体设施和活动等，给予工作人员经济上的帮助和生活上的照顾，其享受待遇的对象是全体公共部门的工作人员及部分家属。这就是说，公共部门福利制度是我国社会保障体系中的有机组成部分，其工作人员的福利制度应有计划、有步骤地纳入整个社会保障制度改革的范畴之中。
对公共部门的福利待遇采取社会化管理与企业化经营可以弥补集体福利经费的不足和提高集体福利设施的利用率，但为了切实保障工作人员能够享受到集体福利带来的好处和便利，在对单位集体福利设施实行企业化经营、扩大服务范围时，可提供免费或减费服务；或者采取补助的形式解决。否则，集体福利设施企业化经营将会严重削弱单位福利的职能作用。
2．福利制度的法制化。法制化原则既是社会主义市场经济体制正常运行的必要条件，又是实施人事管理必须遵循的原则。社会主义市场经济要求运用法律手段来规范各种社会经济关系，其中包括社会分配关系。为了切实保障普遍平等享受福利待遇的基本权益，稳定工作人员队伍，调动他们的积极性，就应当建立、健全福利制度的法律、法规体系，运用立法手段来规范和管理福利制度；将福利与工资、保险制度统筹规划、全面安排；明确福利制度的实施范围并使其具有一定的稳定性和透明性，防止福利工作中的随意性和主观性。
本章重点
1．报酬管理的原则与政策。
2．现行公务员工资制度存在的问题。
3．公共部门福利制度的改革。
关键词
报酬管理、工资制度、福利制度
思考题
1．报酬管理的原则和政策是什么？
2．影响报酬的主要因素是什么？
3．我国现有公务员工资制度存在哪些问题？
4．为什么要对公共部门的福利制度进行改革？
案例研究
关于政府雇员制的争论
政府雇员是政府用高薪从社会上雇用的专门人才，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，他们服务于政府某项工作或某一政府工作部门。政府雇员制始于西方，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20％的政府岗位是临时政府雇员。在日本政府中也有11．9％的人是政府雇员。
目前，上海、无锡、武汉、长沙、珠海、深圳等地都推出了这项制度。政府雇员制在中国的推行始于2002年6月。当时，随着《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，吉林成为国内首个“吃螃蟹”的地区。
根据吉林省政府通过的这一办法，雇用政府雇员按照拟定计划、提出人选、政府审定、办理手续等程序进行。雇员人选可以由有关专家或领导同志推荐，也可以向社会公开招聘。有关部门提出人选，并经过省政府常务会议审定后，由省人事厅代为办理雇用手续，发给《政府雇员证书》。省政府授权雇员服务部门作为甲方，代表政府与雇员本人签订《雇员合同书》。雇用合同一般为1～3年，其中含试用期3个月。政府雇员的待遇实行佣金制，标准分为14档，最低档的一般雇员年薪为2．64万元，最高档的14级资深高级雇员年薪可为19．8万元。根据这一办法，服务于政府部门、为政府工作的政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制；根据工作需要、学位职称、学术造诣、绩效贡献等，政府雇员的职别分为“一般雇员”、“高级雇员”、“资深高级雇员”三种，最高级的资深高级雇员原则上在优秀的政府高级雇员中产生。对于面向社会公开招聘、在全国或省内确实有较高知名度和较大影响、条件特别优秀的人选，也可以直接雇为资深高级雇员。
2003年底，吉林省政府与首批政府雇员签订聘用合同。
随着政府雇员制在各地的不断推广，有关政府雇员制的争论也日益增多，其中不乏支持者和反对者。支持推行这一制度的人认为，政府雇员制的推行具有以下积极作用：
1．对公务员制度的一种创新。
深圳市人事局局长陈安仁认为，实行政府雇员制，有利于机关事业单位建立人员能进能出的用人新机制，避免人员的固化与沉淀；有利于克服因工作职责不清而相互推诿的现象；有利于节约和控制行政成本，减轻财政负担。通过实行政府雇员制，能引入竞争机制，激活整个机关事业单位的行政效率，减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。
中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任祁光华教授认为，政府雇员制是对当前我国公务员制度的一种创新。当前公务员的薪酬体制不能满足政府公共管理对专业技术人才的发展需求。各地纷纷推出政府雇员制，其核心原因，就是要弥补当前公务员制度的缺陷。
2．吸引人才成本低见效快。
北京大学公共管理学院的谢庆奎教授说，在现有的公务员体制下，一些录取的政府公务员使用起来往往不是很得心应手，因为这些人缺乏工作经验，尤其是缺少雇员岗位所必须的专业技能。而雇用的政府雇员，因为本身就是有经验的专业技术人员，可以马上投入使用。从政府管理成本上说，每录取一个公务员，就意味着要包这个人一辈子，从工资待遇到福利保障，其“供养”成本算下来，并不如请一些“临时工”性质的雇员来得“廉价”。
3．“鲶鱼效应”明显。
一些干部和专家把政府雇员制的正面作用比喻为“鲶鱼效应”：在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会。政府雇员就是“鲶鱼”，而现有序列的公务员是需要鞭策的“沙丁鱼”。
反对这一制度的人认为，政府雇员制的推行可能带来以下不良影响：
1．与现行法律制度脱节。
中国人民大学行政法专家毛寿龙教授认为，政府雇员制与现行法律制度是脱节的，不能匹配。现行《公务员条例》中并没有规定在公务员系列之外有政府雇员，其中只规定了工勤人员。正在制定中的《公务员法》中也没有政府雇员一说。
2．可能造成新的政府机构臃肿。
毛寿龙认为，政府雇员制与政府机构精简有关。政府机构在精简，其编制没有办法突破。但财政编制规模是没有控制的，所以，现在有的地方借用事业编制，招入政府雇员在干活，政府雇员的实行成为变相增加人员，这就以一种新的、隐性方式造成政府机构臃肿、膨胀。
3．“鲶鱼效应”无从谈起。
清华大学公共管理学院副教授任建明说，公务员是终身雇佣，只要不出大错，不违法，就不会被解职。端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的政府公务员形成威胁。这就像把一条凶猛的鲶鱼放进了另一只没装沙丁鱼的水箱，“鲶鱼效应”无从谈起。
4．会加重纳税人负担。
北京师范大学管理学院公共管理系主任王建民认为，目前，各级政府组织都面临着精简机构、裁减人员的压力，社会上存在着极其丰富的公务员资源，中央和地方各级政府机构的工作岗位一直都对高校毕业生和留学归国人员产生着巨大吸引力。在这样的情况下增加编制外的高薪雇员显然不是理性行为。如果在编制外增加高薪雇员，无疑将进一步加重纳税人的负担。
但不管怎样，政府雇员制作为一种正在试验和探索阶段的新事物，是值得重视的。只是在试点和推行中要防止陷入五大陷阱。
，都应建立科学的标准和程序。要通过专家组或中介组织等方式，对其进行科学化、社会化、专业化评价。
第二，防止政府雇员制成为地方政府新的形象工程。各地在决定是否要引入政府雇员制的过程中，要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力。最好先试点、总结，再规范推行。要防止不管自身条件具备与否，一哄而起推行政府雇员制。
由于整体制度处于探索阶段，目前这一制度推行的范围不宜过大，速度不宜过快，以确保干部人事队伍的基本稳定。应主要在高端人才和低端人才这两个群体中推行，具体地讲，包括三类人员，即：技术保障类，如信息技术、网络安全等高技术人才；行政附属类，如档案管理、服务人员等；决策咨询类，如申博、申奥、重大项目等所需的人才。
第三，防止出现“闲着媳妇请保姆”的现象。要科学确定政府雇员的数量，控制好政府用人成本，严防通过推行政府雇员制变相提高公务员的待遇、扩大政府机关人员编制，“闲着媳妇请保姆”。
第四，防止政府雇员薪酬虚高。设置政府雇员薪酬标准时要进行充分调研，根据人才市场的具体行情确定，该高的要高上去，该降的要降下来。薪酬标准确定之后，还要根据市场变化及时调整。
第五，防止政府雇员重引进轻使用。有学者担心，在“沙丁鱼”还没动起来之前，“鲶鱼”首先坚持不下去了。要避免这种情况，有一个办法，就是给政府雇员制定任职目标。政府付高薪要想物有所值，就必须明确政府雇员的责权利，做到权利和义务对等，确保政府雇员有事情做，有施展才华的空间，避免重引进轻使用。
（资料来源：“我国政府雇员制有五大陷阱会否煮成‘夹生饭’”，《中国青年报》，2004年8月2日。）
