（二）建立辞退制度的意义
1．有利于改变传统人事制度中存在的“能进不能出”的弊端。新中国建立以后，国家机关长期缺少辞退制度。公职人员身份一经确定，若无重大错误或触犯法律事件的发生，即使公职人员名不副实，不称职等，也仍继续留在机关。这种公职人员身份事实上的终身制，有损于国家公职人员队伍的形象。1995年7月，人事部制定下发了《国家公务员辞职辞退暂行规定》，明确辞职辞退的程序、条件及相关要求。1996年7月，又出台《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》，保障了被辞退公务员的合法权益。据了解，人事部下一步将完善相关规定，使公务员辞职辞退制度更加科学合理。据统计，从1996年到2002年，国家机关辞退了17857名公务员，全国共有28626名公务员辞职。通过开展辞职辞退工作，确立公务员的自由择业权，使“懒官”、“馋官”、“闲官”普遍产生压力，将机关不需要和不廉洁、不称职以及能力和素质明显不适合行政机关工作的人员辞退出去，从而严格队伍管理，建立竞争激励机制和优胜劣汰机制，这都有利于造就一支廉洁、精干、高效的公务员队伍。
2．有利于公共部门人力资源配置中淘汰机制的建立。只有建立正常的新陈代谢机制，才能保持队伍的生机和活力。赋予公共部门必要的择人权，对已丧失任职条件、不适宜继续留在公共部门的公职人员予以辞退，实行优胜劣汰，是实现队伍新陈代谢、吐故纳新的必要措施，它有利于营造“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好人事管理氛围。
3．有利于整顿队伍，提高公职人员素质。辞退制度作为公共部门人力资源管理必要的“出口”发挥重要作用。它使广大公职人员产生危机感，部分长期靠“混”，不思进取的公职人员随时有可能被清除出机关。辞退制度的严格实施，又能起到惩治极少数违纪者，整顿队伍的效果。十年来，辽宁省锦州市通过实施辞职辞退制度，畅通了公务员队伍的“出口”，全市共辞退公务员33人，开除公务员和机关工作者7人，因犯错误调离公务员队伍7人，公务员辞职12人。
（三）辞退的特点
1．辞退公职人员是公共部门的法定权利。辞退是单位单方面选择人员的行为，受法律保护。辞退不必征得本人同意。
2．辞退公职人员必须基于相应的法律事实。《国家公务员暂行条例》规定，辞退公务员要以法定事由为依据，公务员非因法定事由不得辞退。
3．辞退公职人员必须遵循法定程序。公共部门实施辞退权的合法性首先以符合法定程序为前提。不符合法定程序实施的辞退行为是一种无效的行为。
4．被辞退的公职人员享有法定待遇。鉴于公职人员一旦被辞退，生活、就业都可能会带来一定困难和损失，让其享受待业保险是对这类损失的一种补偿，充分体现了政府对公职人员权利保障的周全性。辞退有别于开除。开除是一种惩戒性处分，是最严重的行政处分。适用于那些严重违法失职、严重侵犯人民群众利益、损害国家行政机关声誉、屡教不改的公务员。辞退不是行政处分，而是非处分性的行政措施。辞退公职人员的原因可以是因公职人员违纪但不宜给予开除处分，也可能不完全是公职人员本人主观方面的原因所引起的。辞退和开除两者在严肃纪律方面存在差别。被辞退的公职人员可依据国家有关规定享受待业保险，被开除的则不能享受。
（四）辞退的条件
国家公职人员有下列情形之一的，可以辞退：
1．在年度考核中，连续两年被确定为不称职的。公务员的年度考核结果是对公务员年度内履行岗位职责、公务员义务的鉴定。连续两年考核确定为不称职者，说明已不能很好完成和履行其所承担的工作和义务，已不宜继续留在行政机关工作。
2．不胜任现职工作，又不接受其他安排的。公务员的能力应与拟任职位的职责要求相适应。如果在任职考核中，公务员的业务水平、思想水平、身体条件等状况不能胜任本职工作，行政机关可对其进行必要调整。如果公务员不接受其合理安排，行政机关可行使辞退权。
3．因单位调整、撤消、合并或者增减编制名额需要调整工作，本人拒绝合理安排的。政府机构的调整与政府职能的转变密切相关，职能转变或消失，机构、编制也随之消失。处于调整状态的公务员，应该从大局出发，主动配合政府进行合理分流。政府应从保障公务员权益的角度作出合理、妥善的安排。对于极少数拒绝合理安排，提出不合理要求的公务员，行政机关可以行使辞退权。
4．旷工或者无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。这是对违反劳动纪律的公务员的处理规定。所谓“无正当理由”是指除不可抗力如疾病、自然灾害、不可预料的事故外，公务员超过探亲假、年休假、事假、出差假、女公务员产假等的期限。
5．不履行国家公职人员义务，不遵守公职人员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。权利和义务是相应的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。赋予公务员必要的行政权利，是使其有效开展工作，同时，公务员必须遵守纪律、履行法定义务。对拒不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经多次教育、劝诫仍无转变者，行政机关可行使其辞退权。
为保障公务员权益不受侵害，国家公务员制度特别规定，公职人员有下列情形之一的，不得辞退：
1．公职人员休假期间；
2．因工伤、职业病经医院证明进行治疗、疗养期间；
3．女性公职人员在孕期、产期及哺乳期间。
（五）辞退的程序
辞退公职人员须按法定程序进行：
1．所在单位在核准事实的基础上，经领导集体研究提出建议，填写辞退公职人员审批表，按管理权限报任免机关审批。
2．任免机关人事部门审核。对辞退事由进行核实，主要是对适用法律的准确性和依据进行审查，主要确认情况是否属实，适用法律是否恰当，有无打击报复、公报私仇等不法行为。
3．任免机关审批。作出辞退决定的，以书面形式通知呈报单位和被辞退的公职人员，同时抄送政府人事部门备案。被辞退的公职人员如不服，可依据辞退通知书按法定程序进行申诉。
西方多数国家的法律也有公务员辞退规定。美国叫“辞退”、“解职”；日本称“退职”、“责令退职”、“离职”等，不过，其法律规定辞退的对象仅局限于事务类公务员，因为政务类公务员是与内阁共进退的。辞退必须具备法定条件，比如法国的《公务员章程》规定：①停职的公务员在重新加入时，如果拒绝接受分配给他的工作岗位，就可以在征得对等行政委员会的意见后被辞退；②业务上确定不能胜任的公务员，如果不能再安排到另一职位上去，或者允许使用退职的权利，或者解雇；③除以上两项外，公务员的解雇，只能根据人员精简的法律条文办理。辞退制度是必要的，但由于西方公务员制度中，事务类文官的地位稳定，待遇较高，绝大多数公务员愿意忠于职守，辞退的人数较少。
本章重点
1．任用的形式。
2．升降的作用。
3．交流的主要类型。
4．辞职的特点。
关键词
任免、回避、辞职、辞退
思考题
1．任用的形式及特点是什么？
2．我国公职人员晋升的原则有哪些？
3．我国公职人员交流的形式有哪些？
4．建立辞退制度的意义是什么？
案例研究
期待良性的干部晋升“双轨制”
目前，深圳市干部人事制度改革正在试点实施“双轨制”。所谓“双轨制”，就是除设立行政职务系列外，还设立业务系列轨道。对机关干部定期进行考核和晋升，让他们享受相应的政治待遇和工资待遇，广大干部的升迁不必都走行政职务这个“独木桥”。
深圳市之所以开展“双轨制”试点，重要的原因在于：一是行政职务数量有限，很多优秀干部走不上这条轨道，影响了他们工作的积极性、主动性、创造性，不利于凝聚人才，充分发挥他们的聪明才智。二是这个单一的行政职务轨道，让机关干部莫不争相走之，结果就很容易出现跑官要官等腐败现象。“双轨制”的设立，在力图克服上述弊端的基础上，也有其科学和现实的根基，是政府工作发展进步的需要。这是因为现代政府职能，一方面越来越明晰，主要向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个主要方面的职能集中，担任一定行政职务的领导干部担负着相应的职责，比如领导能力、决策权等；另一方面，具体形成决策意向等和落实有关职责，又具有相当的专业性，只有领导能力而没有相当的专业知识业务水平，则不足以胜任。这就造就了事实上的机关干部履责分工的“双轨”。而在政府部门中，这两方面的人才又都是广泛存在的，“双轨制”就此做出进一步的确认，可以说是应运而生。
因此“双轨制”的积极意义，首先就在于多设了一条轨道，干部就多了一条人生事业的发展道路，行政职务的单一轨道形成的弊端在理论上有望消除，同时也在一定程度上淡化“官本位”意识，实现价值选择的多元化。其次，有利于促进政府职能部门工作科学化、专业化的分工与合作，推进建立现代的科学履责的政府。其三，有利于各类人才的正常任用与晋升，使他们各安其位，各尽其能。目前在许多地方，有的干部在专业技术方面作出了重要贡献，为了认可其本人和进一步激励后来者，有关部门只好提拔他担任一定的行政职务，然而，他们有的却不能胜任，甚至因受行政事务所限，很难再在专业领域像以前那样创造成就，这就是人们常常慨叹的：一个平庸领导诞生了，一个杰出专业人才消失了。
然而，我们也应当看到，“双轨制”能不能很好地推行下去，还有很长的路要走，需要我们慎重行事，力求“双轨制”的科学性、有效性，向着有力推进政府工作、凝聚和激发干部才智的良性方向发展。
其一，考究“双轨制”，觉得它有点类似于一般专业技术单位的行政职务与技术职称，走不了行政职务，可走技术职称，技术职称的待遇比照相应的行政职务。“双轨制”的业务轨道就类同于技术职称途径。鉴于现行职称的一些弊端，“双轨制”不能走因人定“岗位业务待遇”的老路，而应当根据政府各职能工作的需要，因岗定人，在这个岗位上，就享有相应的政治待遇和工资待遇等。这样，就能有效防止待遇职位的无限膨胀，防止人浮于事，形成良性的竞争机制。
其二，业务系列轨道毕竟不同于行政职务系列轨道，走业务轨道的干部能不能直接向行政系列转化？如果都能直接转化，势必造就一批新的官僚，其负面影响是难以估量的。如果明确规定不能转化，从道理上来说也不现实，这样就会埋没一部分具有领导和行政才能的人。那么，有没有科学的界定和一定的比例？
其三，要很好地发挥业务轨道的作用，我们还需要思考，是让业务轨道处在从属于行政轨道的位置，还是让他们相互独立发展，又互相联系和比照？业务轨道应当提升到一个什么样的位置和高度，才能让广大干部不再对行政轨道趋之若鹜，而认为业务轨道亦是正途？如此等等。把各种可能出现的问题都考虑清楚了，我们才能趋利避害，扬长避短。
创建“双轨制”，目的是从政府工作的需要出发，推进各项工作和事业的发展，激励和促进各类干部切实干好本职工作；而不是为了多提拔干部，让更多的人都能当或虚或实的“官”。把握了这一点，“双轨制”就更值得我们期待，就能发挥更大的效用。
（资料来源：“期待良性的干部晋升‘双轨制’”，人民网，2004年10月31日。）
中国干部人事制度将改革公务员职务不升可晋级2004年上半年，涉及干部公开选拔、竞争上岗、辞职等的法规出台引起广泛关注。而加快干部人事制度改革的关于党政机关干部职务与职级相结合的规定，目前正在积极酝酿中。
中国公务员没有中央公务员和地方公务员的区分。占全国公务员58％的县乡两级公务员超过300万人，受制于机构规格和职位数量，绝大部分难以升迁。两年多来11易其稿并已向国务院报送即将提交初审的《国家公务员法》，以及与之紧密相连的职务与职级制度，将为中国500余万公务员另辟上升阶梯：即使没有职务升迁，也可以通过职级晋升获得待遇的提高。
参与起草《公务员法》的国家行政学院教授宋世明博士分析说，公务员待遇主要与领导职务挂钩，因此不少人把当官作为最大的追求。在目前体制下，公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，是一对几乎无解的矛盾。但对绝大多数公务员来说，仅靠职务晋升来提高待遇是不现实的。
宋世明介绍说，职务与职级相结合的制度，直指公务员职业发展阶梯过于狭窄、激励方式过于单一的弊端，旨在确立职务晋升与级别晋升渠道的“双梯制”，为公务员另辟晋升渠道。设计中的职级，意即公务员职务所对应的级别，是职务、能力、业绩、资历的综合反映。
目前的中国只有8％的公务员是副处级职务以上，92％的公务员职务层次都在科级职务以下。在这8％中，有统计称，中国县级干部的任期平均不到3年，职务升调频繁。与此形成鲜明对照的，是低阶公务员晋升的异常迟滞。
宋世明认为，科学的公务员分类是建立这一制度的根基。中国以人的资历为主要分类指标的品级管理制度始于秦汉，但主要是解决官员的地位、身份及俸禄问题，并没有严格的职位资格要求与分类管理。“而目前公务员职位分类与品位分类的传统很缺乏，职位分类的优势也没有机会展现，长期品位分类实践带来的直接后果就是‘官本位’观念深入骨髓，贻害无穷。”
（资料来源：“中国干部人事制度将改革公务员职务不升可晋级”，http：//www.dxal.hl.cn，2004年12月6日。）
