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什么是审计？审计的本质是什么？什么是审计产生的基础？国内外的审计是怎样发展的？这是总论中首先要阐明的问题。审计具有哪些功能？其基本职能是什么？审计有哪些方面的作用？我国三种不同类型的审计在国民经济中究竟能发挥哪些方面的作用？
（第一节）审计的定义与本质
一、审计的定义
我国“审计”一词最早见于宋代的《宋史》。从词义上解释，“审”为审查，“计”为会计账目，审计就是审查会计账目。“审计”一词英文单词为“Audit”，被注释为“查账”，兼有“旁听”的涵义。由此可见，早期的审计就是审查会计账目，与会计账目密切相关。
审计发展至今，早已超越了查账的范畴，涉及对各项工作的经济性、效率性和效果性的查核。1972年美国会计学会的《基础审计概念的说明》中对审计的定义是：“审计是为了查明经济活动和经济现象的表现在所定标准之间的一致程度而客观地收集和评价有关证据，并将其结果传达给有利害关系的使用者的有组织的过程。”同年，美国审计总局对审计下的定义是：“审计一词，包括审查会计记录、财务事项和财务报表，但就审计总局的全部工作来说，还包括如下内容：(1)查核各项工作是否遵守有关的法律和规章制度；(2)查核各项工作是否经济和有效率；(3)查核各项工作的结果，以便评价其是否已有效地达到了预期的结果（包括立法机构规定的目标）。”
如果说早期审计是以检查会计中有无差错及财务上有无弊端为根本目的，则现代审计不仅要查明财务会计中的差错与弊端，还要查明会计账目中反映的财务事项或经济活动是否真实存在、准确可靠，是否符合遵守有关法律和规章制度，是否经济有效和达到预期效果。值得说明的是，现代审计的基本目的必须确定被审查对象与所建立的标准之间的一致程度或不一致的地方，否则，审计就变得毫无意义。要实现上述审计目的，审计范围势必要扩展到经济活动、经济现象以及社会责任等方面。
《中华人民共和国审计法实施条例》第2条对审计所下的定义是：“审计是审计机构依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”显然，这个定义是在总结我国国家审计经验的基础上提出来的，也较为符合我国政府审计的现状。
二、审计的本质
有人认为审计是从会计中派生出来的，其本质还是与会计有关。事实上，审计与会计是两种既有联系又有区别的社会活动。审计与会计的联系主要表现在：审计的主要对象是会计资料及其所反映的财政、财务收支活动。会计资料是审计的前提和基础。会计活动是经济管理活动的重要组成部分，会计活动本身就是审计监督的主要对象。我国古代的“听其会计”和西方国家的“听审”，都含有审查会计之意，检查会计资料只是审计的一种手段和方法。随着审计的发展，审计和会计的区别越来越突出，主要表现在：一是产生的前提不同。会计是为了加强经济管理，适应对劳动耗费和劳动成果进行核算和分析的需要而产生的；审计是因经济监督的需要，也即是为了确定经营者或其他受托管理者的经济责任的需要而产生的。二是两者性质不同。会计是经营管理的重要组成部分，主要是对生产经营或管理过程进行反映和监督；审计则处于具体的经营管理之外，是经济监督的重要组成部分，主要对财政、财务收支及其他经济活动的真实、合法和效益进行审查，具有外在性和独立性。三是两者对象不同。会计的对象主要是资金运动过程，也即是经济活动价值方面；审计的对象主要是会计资料和其他经济信息所反映的经济活动。四是方法程序不同。会计方法体系由会计核算、会计分析、会计检查三部分组成，包括了记账、算账、报账、用账、查账等内容，其中会计核算方法包括设置账户、复式记账、填制凭证、登记账簿、成本计算、财产清查、会计报表等记账、算账和报账方法，其目的是为管理和决策提供必需的资料和信息；审计方法体系由规划方法、实施方法、管理方法等组成，而实施方法主要是为了确定审计事项、收集审计证据、对照标准评价，提出审计报告与决定，使用资料检查法、实物检查法、审计调查法、审计分析法、审计评价法等，其目的是为了完成审计任务。五是职能不同。会计的基本职能是对经济活动过程的记录、计算、反映和监督；审计的基本职能是监督，此外还包括评价和公证。会计虽说也具有监督职能，但这种监督是一种自我监督行为，主要通过会计检查来实现，会计检查或查账，只是检查账目的意思，主要针对会计业务活动本身；而审计，既包含了检查会计账目，又包括了对计算行为及所有的经济活动进行实地考察、调查、分析、检验，即含审核稽查计算之意。会计检查只是各个单位财会部门的附带职能，而审计是独立于财会部门之外的专职监督检查。会计检查的目的主要是为了保证会计资料的真实性和准确性，其检查范围、深度、方式均受到限制；而审计的目的在于证实财政、财务收支的真实、合法、效益，审计检查会计资料只是实现审计目的的手段之一，但不是唯一手段。
任何审计都具有三个基本要素，即审计主体、审计客体和审计授权或委托人。审计主体，是指审计行为的执行者，即审计机构和审计人员，为审计第一关系人；审计客体，是指审计行为的接受者，即被审计的资产代管或经营者为审计第二关系人；审计授权或委托人，是指依法授权或委托审计主体行使审计职责的单位或人员，为审计第三关系人。一般情况，第三关系人是财产的所有者，而第二关系人是资产代管或经营者，他们之间有一种经济责任关系。第一关系人———审计组织或人员，在财产所有者和受托管理或经营者之间，处于中间人的地位，要对两方面关系人负责，既要接受授权或委托对被审计单位进行认真审查，又要向授权或委托审计人（财产所有者）提出审计报告，客观公正地评价受托代管或经营者的责任和业绩。为此，审计组织或审计人员进行审计活动，必须具有一定的独立性，不受其他方面的干扰或干涉，这是审计区别于其他管理的一个根本属性。
审计本质具有两方面涵义：其一是指审计是一种经济监督活动，经济监督是审计的基本职能；其二是指审计具有独立性，独立性是审计监督的最本质的特征，是区别于其他经济监督的关键所在。审计与经济管理活动、非经济监督活动以及其他专业性经济监督活动相比较，主要具有以下几方面的基本特征。
（一）独立性特征
独立性是审计的本质特征，也是保证审计工作顺利进行的必要条件。
国内外审计实践经验表明，审计在组织上、人事上、财政上、工作上均具有独立性。为确保审计机构独立地行使审计监督权，审计机构必须是独立的专职机构，应单独设置，与被审计单位没有组织上的隶属关系。为确保审计人员能够实事求是地检查、客观公正地评价与报告，审计人员与被审计单位应当不存在任何经济利益关系，不参与被审计单位的经营管理活动；如果审计人员与被审计单位或者审计事项有利害关系，应当回避。审计人员依法行使审计职权应当受到国家法律保护。审计机构和审计人员应依法独立行使审计监督权，必须按照规定的审计目标、审计内容、审计程序，并严格地遵循审计准则、审计机构和审计人员应保持执业中精神上的独立性，不受其他行政机关、社会团体或个人的干涉。审计机构应有自己专门的经费来源或一定的经济收入，以保证有足够的经费独立自主地进行审计工作，不受被审计单位的牵制。
作为指导世界各国财政监督的方针———《利马宣言》，其第二部分专门讲述了国家最高审计机关的独立性问题。第5条———最高审计机关的独立性，作了以下阐述：(1)只有在独立于被审单位和不受外来影响的情况下，最高审计机关才能客观而有效地完成自己的任务。(2)虽然最高审计机关由于是国家整体的一部分，不可能有绝对的独立性，但是必须赋予它为完成其任务所必需的在职能上和组织上的独立性。(3)最高审计机关的存在及其独立性的必要程度，应该在宪法中加以确定；其细则可以通过简单的法律规定。尤其必须通过最高法院提供充分的法律保护，确保对最高审计机关的独立性和审计权限不受各种形式的侵犯。
第6条———最高审计机关审计委员和官员的独立性，作了如下阐述：(1)最高审计机关的独立性与审计委员的独立性是不可分割地联系在一起的。所谓审计委员，是指那些为最高审计机关作决策并且对外自负其责的人员，也就是说，他们是拥有决策权限的会议机构的成员或者按集权原则组织的最高审计机构的领导人。(2)审计委员的独立性也应由宪法予以保障。罢免审计委员的方式尤其同样应该在宪法中加以规定，以免损害其独立性。任用和罢免审计委员视各国的宪法结构而定。(3)最高审计机关审计官员职务的升迁不应受被审计单位的影响，不得依附被审单位。第7条———最高审计机关的财政独立性，作了如下阐述：
(1)国家应向最高审计机关提供财政资金，使其能完成所赋予的任务。(2)最高审计机关应有权自负其责地支配在预算中为其提供的财政资金。
每个国家最高审计机构的独立性是任何客观和有效财政监督的基本前提。
由于最高审计机构要对所有国家机构的财政管理及相关政策进行审计，所以要从法律上保证足够的独立性。这一点不仅针对于作为国家机构的审计机关，同时也针对于审计机构所有成员的地位和其本身。为有效地和持久地保证最高审计机构对财政监督的独立性，有些国家在宪法和一般法律中做出了明确规定，大多数国家只是体现在审计法规中。
由于财政经费独立性是最高审计机构开展工作的根本前提，所以绝大多数国家在审计法规中都明确规定对最高审计机构实物和人员需求的资金配备，只是额度不同。如韩国审计院法中规定在制定预算时要以最大限度地尊重审计院的独立性，以此来限制其他部门的影响力。为强调最高审计机构对被审计行政管理部门的独立性，绝大多数国家的审计法规都规定了最高审计机构负责人，并由立法组织机构选举产生。典型的做法是把任命审计长（或审计院长）的建议权归给各自的政府。为了不影响审计人员工作中的独立性，有些国家法律中明确规定了撤免审计人员的方式和方法。有些国家规定，如只能是出于健康原因或纪律法规原因才能撤免职；有些国家规定审计院成员同法官地位同等，从而适用法官的罢免程序；有些国家规定了所有结束公职的原因。对于审计人员的独立性，绝大多数国家都通过有关审计工作的执行规则加以保证，并执行回避制度。为了保证最高审计机构对行政和立法的独立性，在审计计划的选择和执行上也要有一定的独立性。制定审计计划必须由审计机构自己来完成，不受其他国家部门的干涉。最高审计机构不应按指令来执行、改变或放弃某一审计工作。
保证最高审计机构的独立性并不排除行政和立法提出审计建议，但是最高审计机构具有法律赋予的权限，合理地拒绝某些建议，使审计计划范围内的审计任务决定权限最终保留在最高审计机构。
既然独立性是审计的本质特征，不仅国家审计具有其独立性，而作为社会中介机构的审计同样具有其独立性。
（二）权威性特征
审计的权威性，是保证有效行使审计权的必要条件。审计的权威性总是与独立性相关，它离不开审计组织的独立地位与审计人员的独立执业。
各国国家法律对实行审计制度、建立审计机关以及审计机构的地位和权力都做了明确规定，这样使审计组织具有法律的权威性。我国实行审计监督制度在宪法中做了明文规定，审计法中又进一步规定：国家实行审计监督制度。国务院和县级以上人民政府设立审计机关。审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。
审计人员依法执行职务，受法律保护，任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。审计机关负责人在没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况下，不得随意撤换。审计机关有要求报送资料权，检查权，调查取证权，采取临时强制措施权，建议主管部门纠正其有关规定权，通报、公布审计结果权，对被审计单位拒绝、阻碍审计工作的处理、处罚权，对被审计单位违反预算或者其他违反国家规定的财政收支行为的处理权，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为的处理、处罚权，给予被审计单位有关责任人员行政处分的建议权等。我国审计人员依法行使独立审计权时受法律保护，如被审计单位拒绝、阻碍审计时，或有违反国家规定的财政财务收支行为时，审计机关有权做出处理、处罚的决定或建议，这更加体现了我国审计的权威性。
审计人员应当具备与其从事的审计工作适应的专业知识和业务能力。审计人员应当执行回避制度和负有保密的义务，审计人员办理审计事项应当客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密。审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。这样不仅有利于保证审计执业的独立性、准确性和科学性，而且有利于提高审计报告与结论的权威性。
根据我国审计法规的要求，被审计单位应当坚决执行审计决定，如将非法所得及罚款按期缴入审计机关指定的专门账户。对被审计单位和协助执行单位未按规定期限和要求执行审计决定的，应当采取措施责令执行；对拒不执行审计决定的，申请法院强制执行，并可依法追究其责任。由此可见，我国政府审计机关的审计决定具有法律效力，可以强制执行，这也充分地显示了我国审计的权威性。
