其实，早在1953年，我国就出台了《国家建设征用土地办法》，规定国家为了建设的需要，可以征用农村集体土地。刚开始，是否给予被征地农民补偿，视情况而定，而不是强制性的规定。如1958年修订的《国家建设征用土地办法》第七条规定：“征用土地，应该尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给补偿费或者补助费。”
“文革”结束之后，特别是改革开放之后，国家经济建设开始恢复发展，建设用地需求大大增加。为了适应经济建设的需要，政府做了两方面的改革。
第一，将城市土地收归国有。
从1949年新中国成立到1982年，《宪法》（包括1975年《宪法》和1978年《宪法》）和各种法律没有规定城市土地实行国有制，我们能够找到的只有1956年1月18日《中共中央转批中央书记处第二办公室“关于目前城市私有房基本情况及进行社会主义改造的意见”》，以及“文化大革命”各地革委会发布的“城市土地归国家所有”的规定。然而，中央书记处第二办公室只是建议“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当办法，一律收归国有”。这意味着，即便是我们把中央书记处第二办公室的这个意见当作法律，那么也只能表明城市空地、街基曾经被国有化了，而城市房屋及其得以立基的城市土地则一直实行的是土地私有制；而十年“文革”被认为是“使党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失”的浩劫，遭到否定，那么“文革”期间所颁发的城市土地国有化规定自然也是无效的。
不过，1982年《宪法》在第10条第1款却增加了之前所有《宪法》及其他各种正式法律所没有的规定：“城市的土地属于国家所有。”中国大陆所有城市的私有土地所有权就这样被“国有化”了。诚如王维洛评价的那样，1982年《宪法》的这一无偿国有化规定使得任何补偿变得多余，甚至不用办理任何产权变更及认证手续就完成了一场没有硝烟、没有炮声、无声无息的“土地革命”。王维洛：《1982年的一场无声无息的土地“革命”——中国的私有土地是如何国有化的》，《当代中国研究》2007年第4期。当时的“宪法修改委员会”对这条涉及全国城市居民私人房地产权的重大法律条文修改并未作任何解释和说明。
尽管说，1982年的《宪法》第13条也规定了：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产所有权。”但是，这里将土地与房产明确地分割开来，房产归私人所有，而土地归国家所有。原土地的所有人，变成了国有土地使用权的自然拥有人，但必须向国家缴纳使用权的使用费，而国家又可以根据需要收回使用权。
而城市的国有土地，因为是“无偿”转化的，无成本可言。它既可以无偿划拨，也可以低价转让，还可以高价出售。比如，在拆迁中，城镇居民与“城中村”的农民的地位则情况大不相同，农民的宅基要折价赔偿，而居民则无偿收缴（因为补偿的只是房产）。
第二，征地与出让制度。
改革开放之前，政府为了建设需要，实施了征地制度。1954年《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”
但是，这一阶段的征地制度，只是为建设项目提供“落地”的空间。改革开放之后，一方面改革了征地制度，另一方面新实施了土地出让制度。
（1）对征地制度的改革。这也是分两步推进的：第一步即是前文所说的1982年《宪法》对农地产权的规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
由于农民不再具有农地的名义所有权，征地相对更加容易。的确，在改革开放中，国家为了“公共利益”（其实，很多属于“私人利益”），特别是为了城市发展，搞大规模项目时需要很多土地。据参与修订1982年《宪法》的肖蔚云说，在1982年《宪法》出台之前，“土地的（名义）所有者就滥用这个情况而要求很高的价格，妨碍改革项目”肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》第43页。北京：北京大学出版社1986年。。
其实，征地的规章也说得很明白，如，1982年5月14日，国务院颁布的《国家建设征用土地条例》规定：“根据《中华人民共和国宪法》，为合理使用土地资源，保证国家建设必需的土地，并妥善安置被征地单位群众的生产和生活，特制定本条例。”
至于征地的补偿，该《条例》规定：“征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。”此后，国家征地补偿的算法，只在此基础上提高。如，1998年修订的《土地管理法》对征地补偿的最高倍数从10倍提高到30倍。
这其实是按照原用途补偿，算不上是“合理补偿”。因为，不同土地用途之间存在级差租金——用来种植粮食，一亩地可能值1万元；但转换为商业用地，一亩地可能值100万元。但是，按照原用途补偿，增值收益全部被拿走，或者“支援建设”或者由用地单位获益。
（2）土地出让制度。如果单纯地征地，显然不足以显化地租或地价的。前文介绍的肇始于深圳的国有土地使用制度，就是明证。
于是，征地制度与国有土地使用权出让制度的“合作”，给经济建设提供了大量的廉价建设用地，也让各级地方政府通过赚得巨额利差获得了“土地财政”。这种机制是这样运作的：政府先将农业用地低价强制征收到政府手中，城镇原有国有土地的再出让，也在政府土地部门手中，大部分土地再向用地商招拍挂或者以其他形式出让40年到70年不等的使用权。
我曾经测算过不少案例，一亩农地，政府只需要区区数万元就可以征为国有，通过拍卖，可获得土地出让金数百万元。政府从中的获利非常惊人。国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组研究发现，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。从全国情况看，土地出让收入占财政收入的比重也非常高。2012年全国土地出让总价款为2.69万亿元，而全国的财政收入为11.7万亿元，从而土地出让收入与财政收入之比为22.99%。
2008年，我在由中共中央党校副校长李君如和中国人民保险集团公司党委书记、总裁吴焰主持的课题《建设中国特色农村社会保障体系》（时任国务院总理温家宝，国务院副总理李克强、回良玉、张德江、王岐山，对该课题都作了批示，认为此文对开展农村社会保障工作很有参考价值，批转财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、卫生部等国务院有关部门参考研究。此课题已经由中国水利水电出版社2008年11月出版）约也变成了便宜劳动力要素的一部分，估计累计最少也有3万亿元。三是20世纪90年代以来，金融体系将县乡区域农村的储蓄抽往城市和工业，总规模至少也在5万亿元。
如果再计算1950年至1978年的贡献，不计革命时期农民的无价贡献，不计农村储蓄向城市和工业提供的有偿的信贷资金，也不计算过去农民为国家交的税收和各种收费，按现价折算，仅仅以上工农产品价格剪刀差、土地、工资差和未上社保等几项，农民在1950年至2006年为工业化和城市化提供的积累，最保守估计也高达30万亿元。
当然，前面没有考虑房地产税费的贡献率。个案研究发现：1元房地产开发投资可以带来2元以上的租金和税费，这种贡献也是建立在土地之上（按照土地管理法规，房地产开发也须利用国有建设用地，除了一小部分存量国有土地，大多数是通过较低的代价征购自农地）。那么，从1998年的中国住房改革算起，到2008年，全国房地产投资（不含港澳台地区）累计为14.13万亿元，则其贡献的土地租金和税费大约为28万亿元。
综合上述估算，土地以及建立在土地之上的房地产开发作出的贡献将近60万亿元。
“以农补工”的举措，直接造成了城乡差距的拉大。2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，同期城镇居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城乡居民收入差距从2.51∶1扩大到3.23∶1，年均扩大0.16个百分点。韩俊：《调整好城乡关系是构建和谐社会之关键》，载《中国经济时报》2005年3月9日。需要指出的是，这只是全国农民收入的平均数，其中有相当一部分是靠打工和非农经营收入而增加的。中国目前有60%的主要靠农业收入为主的纯农户，他们没有非农经营收入，所以，大多数农户这五年的实际收入并没有增加，有的甚至在下降。
这里强调一点，通常情况下，国家统计部门的数字所反映的城乡居民收入差距，很有可能存在低估的问题。一方面，农村居民的收入事实上被高估了；另一方面，城镇居民的收入事实上又被低估了。正如有人测算过的，若将城市居民的一些隐性福利和优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距要大大高于目前的三比一，这个差距应该为五比一，甚至达到六比一。国际劳工组织曾经发表过1995年36个国家的统计资料，绝大多数国家的城乡居民收入差距都小于1.6倍，只有3个国家超过了2倍，其中之一就是中国。
