中共颁布了包括《陕甘宁边区土地条例》（27条）、《陕甘宁边区地权条例》（15条）等法令，明确规定：“凡合法土地所有人在法令限制的范围内，对于其所有土地有自由使用、收益和处分（买卖、典当、抵押、赠与、继承等）之权。”“在土地已经分配区域，土地为一切依法分得土地人所有；在土地未经分配区域，土地仍为原合法所有人所有。”条例既保护了当时农民既得利益，又保护了地主、富农在未分配土地区域的土地所有权的合法性。
第三，中共的减租，虽然执行的是国民政府的“二五减租”要求，但在实践中根据具体情况有所变通，远比蒋介石政府的规定详细，从而兼顾了地主和佃农等人的利益，避免了政策上的“一刀切”，避免了矛盾激化。
毛泽东明确表示：“一方面应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多。地租，一般实行二五减租为原则；到群众要求增高时，可以实行倒四六分，或倒三七分，但不要超过此限度。利息，不要减到超过社会经济借贷关系所许可的程度。另一方面，要规定农民交租交息，土地所有权和财产权仍属于地主，不要因减息而使农民借不到债，不要因清算老账而无偿收回典借的土地。”1942年12月29日颁布的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》（37条），则从法律上对减租租额作了具体规定：在未分配土地区域，定租“一般减租率，不得低于二五”；活租“按原租额减25％～40％，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量30％。土地副产物，皆归承租人”。《条例》保护了出租人即地主、富农的应得利益，规定“承租人应依本条例所定减租之后之租额交租，不得短少，其有能力交租而故意不交者，出租人有请求政府依法追缴之权”。
中共第一次土地改革
中共真正开展的土地改革，始于1946年，终于1958年左右。
中共第一次土改的根本目的：推翻乡村旧秩序和重组基层，这可以为新政权提供一个稳固的政治基础，又可以为工业化提供一个良好的经济基础。
这里先给出两个论据：（1）邓子恢在论述土改政治意义时，即强调了它对农村基层政权建设的重要性。他指出：“我们只控制了上层政权，基层政权大部分仍在封建势力手里……这种国内外情况，就要求我们要强调在土改中，彻底消灭封建势力，确立农民专政。”《邓子恢文集》第299页。北京：人民出版社1996年。（2）1950年6月14日，刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中明确提出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。这就是我们要实行土地改革的基本理由和基本目的。”“孙中山先生很早就提出了‘平均地权’的口号，后来，又提出了‘耕者有其田’的口号。中国的工业化必须依靠国内广大的农村市场，没有一个彻底的土地改革，就不能实现新中国的工业化，这个道理是很明显的，无须多加解释。”
这一轮土地改革，是分三个阶段推进的：第一阶段，按照“五四指示”，不触及中农和富农的利益，让广大贫农获得土地，从而拥有广泛的群众基础，为解放战争打下坚实的基础。第二阶段，中共夺取政权之后，在全国推行的土地改革，打破了乡村旧有的秩序，建立了新的基层政权组织。第三阶段，通过“集体化”（初级社、高级社），建立了农村土地集体所有制，为中国的工业化发展道路创造了一个良好的基础，包括征税来源的保障、粮食供应的保障等。
一、土地改革的第一阶段
1946年5月4日《关于清算减租及土地问题的指示》（刘少奇起草），标志着中共的土地政策的重大转变，土地改革运动正式开始。
1946年5月4日，中共中央召开了一次有各中央局、中央分局和解放区主要领导参加的工作会议，专题研究土地问题。会议在延安召开，由刘少奇主持，参加会议的有毛泽东、任弼时、林伯渠、徐特立等中共中央领导，还有晋冀鲁豫中央局副书记薄一波，华中分局书记邓子恢，山东分局副书记黎玉等。会前先下发了由刘少奇主持，薄一波、邓子恢、黎玉等参与讨论，胡乔木执笔起草的《中共中央关于土地问题的指示》。会议经过讨论，通过了《中共中央关于土地问题的指示》。因为这一天是5月4日，所以简称“五四指示”。
“五四指示”要求通过没收、清算、献地等形式收取地主土地，分给农民；决不侵犯中农的利益，“坚决用一切方法吸收中农参加运动，并使其获得利益，决不可侵犯中农土地。凡中农土地被侵犯者，应该设法退还和赔偿”。对待富农和地主要有所区别，“一般不变动富农的土地……不能不有所侵犯时，亦不要打击太重”，“应着重减租而保存其自耕部分。”否则就“将影响中农发生动摇，并将影响解放区的生产”。
在落实“五四指示”的过程中，中共是非常讲究策略的：在核心根据地的土地改革，采用孙中山的“赎买”方式；其他国民党统治薄弱的地方，则大致按照“五四指示”进行；国民党统治比较牢固的地区，则采用减租减息，不从根本上触及地主、富农等的利益，争取尽可能多的利益集团的支持。限于篇幅，这里举例说明。
（1）陕甘宁边区的“赎买”土地改革。陕甘宁边区是中共的老根据地，也是长征之后，中共中央所在地，是核心根据地。
据中共历史文献记载，这个地区有一半左右经历过土地革命和1940年、1946年两次“归地”斗争，地主、旧富农已基本被消灭；另一半地区经过抗日战争以来多次减租减息，地主、旧富农亦被削弱，其中一部分是多年在边区政府领导下的开明士绅，全区在抗日战争中未曾被日寇占领，不存在反奸问题；它又是中共中央所在地，对全国有较大影响。
由于以上特点，陕甘宁边区的土改采用的是孙中山早年提出来的征购的办法，以缓和、稳妥的方式，实行“耕者有其田”。1946年9月底，边区政府副主席李鼎铭提议试行土地公债，获得委员、议员的赞同，边区政府于12月公布了《征购地主土地条例草案》。继之绥德、陇东、三边、关中、延属几个分区派出了大批机关干部组成的工作组，到未分配过土地的村庄开展征购工作。
中共中央西北局和陕甘宁边区政府在绥德县贺家石村和庆阳县王家塬乡等地进行了征购试点工作，此后，对典型进行了推广。
绥德县贺家石村和庆阳县王家塬乡的做法是：在征购前发动农民对地主进行面对面的诉苦清算斗争，使农民认识土改的正义性并看到自己的力量，打垮地主的气焰；之后将征购地主土地的各项重要问题发动群众讨论，如地主的土地买多少、留多少，地价订多少等，然后才实行征购，由农民分配、丈地、拨地；地主写契约，转移地权，使所有无地、少地的农民都获得土地。这些做法，使征购不仅仅是简单的买卖关系，而成为一场群众性的革命运动。
在此基础上，西北局指示：“征购只能在群众斗争深入的基础上去实行。形式上是公债征购，内容则是退租算账，算账算来的是大部分，征购卖出的只是残余；看来是由上而下的法律办法，实则却是由下而上的群众斗争。”
这样，征购从形式到内容，都比孙中山当初的设想有了一定的发展。征购同群众性的清算斗争相结合，以公债购买的仅占地主土地的极小部分，公债征购的意义主要是发动群众。其结果不仅仅是土地所有权的转移，而是农村中经济、政治、思想各个领域的深刻革命。
到1947年1月，陕甘宁区仅试行征购的5个乡农民已承购到2.6万亩土地，边区的各个分区都开展了征购工作。但是，1947年3月，国民党发动了对陕北、山东两个中共解放区的重点进攻，陕甘宁边区军民全力以赴于自卫战争之中，土地改革被迫暂停。当年年底，战争转入反攻以后，这里和其他解放区的土地改革，因为不需要再考虑什么影响，便都停止了征购，都采取了没收平分的做法。
（2）东北的土地改革。中共中央东北局于1946年7月7日发出关于动员干部下乡发动群众建立根据地的指示。1946年7、8两个月，东北区有1.2万名干部下乡，贯彻“五四指示”，掀起土地改革运动。
东北局在宾县试点时的做法是：伪警察、伪官吏、协和会长、勤奉队长……有地三五十垧以上者没收分配；罪恶特别深重为人民极度仇恨，已畏罪潜逃者，有地二三十垧亦没收分配，假分家的汉奸土地没收分配，对有地十垧八垧的汉奸的土地暂不分配。对于勾结土匪、坐地分赃的地主的土地，作为土匪窝主和抢掠赃物，彻底清算分配。对于霸占土地、贪污公物、不缴纳政府税收，不执行减租增资法令的地主，发动群众算账，直至分配其土地。
截至1946年10月底，东北500万无地或少地农民已获得2600万亩土地。
据1949年8月中共中央统战部撰写的《土地农民问题和中国共产党的土地改革》一文统计，到1949年6月，东北解放区总面积已达到883558平方公里，总人口4020.5万人，其中农业人口3032.5万人。全区共没收分配土地1558.5万亩，加上原有的土地，农业人口人均拥有土地8.1亩，农村的面貌焕然一新，生产迅速恢复和发展。
尽管是在战争中，自然灾害不断，东北解放区1948年的粮食总产量达到1187万余吨，比1947年增加12％，1949年则达到1320万吨。其中占全东北粮食产量3％的榆树县，达到历史最高水平，克山县接近历史最好水平。
第一阶段的土地改革是非常成功的。
到1949年上半年，东北、华北、西北，以及华东的山东、苏北等中共老解放区及其包围的小块新区，土地已基本平均分配，原有的土地占有关系得到彻底变革；在中原等新解放区已通过减租减息，削弱了旧有乡村组织的力量，也争取到了尽可能多的政治支持。跨越或避免了政府与农民之间的中间层，减少了财政的流失。
在拥有2.7亿人口，面积约230万平方公里的解放区（内蒙古自治区和华南不在内）中，已经完成土地改革的地区约有1.51亿人口，约占当时全国人口的三分之一，其中农业人口约1.25亿，即1亿多农民通过减租减息和土地改革，从地主和旧式富农手中获得近2500万公顷（约3.7亿亩）的土地和其他胜利果实。
获得土地的农民当中，90％左右是贫农和雇农。同时中农也普遍获得了利益。一部分少地的中农分到了土地，其户数约占得地户的10％，占中农户数的30％，如太行地区中农所得土地占全部分配土地的20％左右。在土地较集中、佃农较多的地区，还超过这一比例。分配土地以外的其他财产，得利的中农一般占得利总户数的15％，占中农户数的50％以上。所有农民都通过土地改革免除了地主富农所转嫁的负担和压迫，获得民主权利。土地大体平均分配以后，农村人均占有了3～8亩土地及其他生产资料，同一地区各阶层之间土地的数量和质量大体平均，农业劳动者和土地直接结合。
在土地改革中，亿万获得土地、粮食、房屋的农民，为了保卫翻身果实，以“保田参军”为口号，到处掀起参军热潮，踊跃加入解放军。华北区自日本投降至全境解放，有近百万农民参军，其中太行区全区平均参军者已达全人口的4％，少数高的地方达8％。1949年年初，太行区在10天内即有24501人参军，鲁中南在1个月中即有38000人参军。东北解放区土地改革3年以来（1947—1949），共有160万人参军。
由于“保田参军”，打仗目的明确，由翻身农民组成的中共军队，不仅数量多，而且质量好，特别是1948、1949两年各个业已完成土改的地区参军的新兵质量最好。山东渤海区新兵中，中共党员干部占14％；华东区新兵中，贫农和中农占90％；太行区新兵中，18至25岁的青年占75％以上。这些新战士关心政治和部队建设，他们对于新解放区未翻身的农民有高度的同情心，决心帮助被压迫者获得彻底解放，打起仗来奋不顾身。
中共解放区的农民还就地组织民兵，协助野战部队和地方武装牵制、围困与歼灭进犯的国民党军队。在解放战争期间，民兵2284800人次参加大小战斗114700次，歼敌204700人。民兵积小胜为大胜，有效地消耗了敌人的有生力量。
为了“保家保田”，解放区农民在物资、人力等各方面保障解放军的前方供应。在物资上，翻身农民积极交售公粮。东北解放区3年来共交纳450万吨公粮，质量之好、速度之快是空前的；1948年年底起征的公粮到旧历年时，前后不过1个多月即已完成95％以上。解放区的妇女还承担了制作军鞋、被服的任务。由于群众发自内心的支持，粮食、棉布、军鞋等各种物资源源输入军队，为战争提供了经济基础。在战争期间，除东北解放区外，各地没有或几乎没有机械化运输工具，各种物资和伤病员的运输全靠民工以体力或手工工具完成。仅战争后期的辽沈、平津、淮海三大战役中，人民支援前线的人力就达541万，担架107700副、马（牛）车389820辆、小推车430900辆、牲畜1036300头、粮食95000万斤。
正是因为这些原因，中共在短短的三年间打败了国民党的军队，取得决定性的胜利。1949年10月1日，毛泽东在北京天安门城楼宣布，中华人民共和国成立。
二、土地改革的第二阶段
现在有学者说，新中国成立初期进行大土改，是因为旧中国土地占有的严重不均导致了阶级分化。其理由是，刘少奇1950年6月14日所作的《关于土地改革问题的报告》说：“占乡村人口不到百分之十的地主和富农，占有约百分之七十到八十的土地，他们借此残酷地剥削农民。而占乡村人口百分之九十以上的贫农、雇农、中农及其他人民，却总共占有约百分之二十至三十的土地，他们终年劳动，不得温饱。”
这个判断来源于毛泽东20世纪30年代的一系列农村调查。毛泽东当年对地主和富农占有土地70%～80%判断的一个主要原因，在于他将“公田”也归到了地主名下。在毛泽东所调查的寻乌，“公田”占到了40%，地主田产也仅有30%，他将“公田”都归到地主名下，并称此类地主为“公共地主”。毛泽东：《毛泽东农村调查文集》第104页。北京：人民出版社1982年。
