早在2007年召开的“第三届中国经济50人（田横岛）论坛”（主题为“未来十年中国需要研究的重大课题”）上，土地问题就已成为专家们热烈讨论的焦点，是排在第一位的热论。从目前的情况看，的确如此。近年来，土地问题已经从象牙塔走向大众，成为各界争论的热点话题。不仅学术界大腕如******、周天勇、周其仁、周诚、董藩、郎咸平、徐滇庆等加入论战，房地产开发商任志强、潘石屹也纷纷发表观点，财经媒体人士叶檀等亦不甘寂寞，连引车卖浆之流也开始讨论土地问题。本章拟对热点土地问题进行梳理，并加以评述。
“土地财政”的真问题与假问题
自2003年以来，土地财政一直是社会关注的热点。特别是2011年，全国土地出让收入继续刷新历史纪录，上升为3.15万亿元，为2003年的5.8倍，为1989年的7000倍！
主流观点认为，1994年的分税制改革是土地财政产生的根本原因。不少学者呼吁重启分税制改革。我认为，分税制必须完善，但它也背了黑锅，因为“土地财政”是政府职能错位和制度安排缺陷的必然结果。
一、“土地财政”与分税制
当前的主流观点认为，1994年的分税制，导致了“土地财政”或曰“卖地财政”。其理由是：1994年的分税制改革主要是为了增加中央财政收入，从而使那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。然而，分税制将“财权上移”的同时，却将“事权下移”。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府的官员要想升迁，必须自己想办法筹措经费，想法将GDP搞上去。地方政府该怎么办？当时规定土地出让金归地方政府，于是，地方政府通过征地——以低价将土地从农民手中拿走，高价转手获得收入，以满足各种开支的需要。
这种观点值得商榷。我们需要算几笔账。
（一）1994年分税制之后，地方的实际财政收入并没有大幅度下降
我们必须承认，1994年的分税制改革之后，地方财政收入在全国财政收入中所占的比重出现了下降。
1993年，地方财政收入占全国的78%。1994年以来，地方财政收入占比基本上稳定在50%左右。
如果我们仅仅看到这种情况，就认为分税制导致地方财政收入大大下降，那么，很容易得出偏离实际的观点。为什么？因为财政收入可以分为两种：名义收入和实际收入。
也就是说，我们还必须考虑一个问题，即分税制并非一分了之，还有一项制度安排，这就是“转移支付”制度。它由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成，以中央对地方的转移支付为主。
那么，没有计算转移支付这部分的资金，地方财政收入只是名义收入。考虑转移支付之后的地方财政收入，才是实际收入。
地方实际财政收入占全国财政收入的比重。
1993—2011年，地方实际财政收入占比，最低为57%，其他多数年份基本稳定在80%以上。如此高的比重，显然不能再认为分税制导致地方收入大幅度降低。
（二）土地出让收入与分税制运行之间并不存在相关关系
如果认为1994年的分税制改革带来了“土地财政”问题，那么，从逻辑上应该可以得出这样一个结论，即1994年以后，土地出让面积和出让收入大幅度上涨。
但是，我们得不出这样一个结论。我利用《中国国土资源年鉴》和《中国土地年鉴》、《中国统计年鉴》的数据。
1994年到2012年（按：国土资源部无1997年的土地收入数据），全国土地出让收入与地方实际财政收入之比，稳定在39%以内。
再看土地出让的具体情况。
2001年以前，我国土地出让情况较为稳定。2001年以后，土地出让收入和出让面积飞速上扬，与横坐标几乎成45°上涨。可见，绝对不能认为是分税制导致了“土地财政”问题，因为，从1995年到2001年这么长期限内，土地出让收入一直比较平稳，有些年份甚至出现下降。
二、“土地财政”是“经营城市”的副产品
所谓“经营城市”，就是以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标，政府运用市场经济手段，通过市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（土地、河湖）与人力作用资本（如路桥等市政设施和公共建筑）及相关延利资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，最大限度地盘活存量，对城市资产进行集聚、组和营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。
“经营城市”，从大连起步。20世纪90年代初，大连还是一个比较落后的工业城市。当时，大连市政府提出“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。由于财政资源的相对短缺，便利用级差地租原理，经由“腾笼换鸟”、“退二进三”等举措，通过大量城市土地功能的置换，政府手中有了土地。这些土地经过市场方式出让，政府获得了大量的城市基础设施建设资金，从而让大连“变绿”、“变亮”。改善了投资环境，招商引资工作获得突飞猛进的发展。截止到1999年，全世界有150多个国家和地区与大连有贸易关系；146个跨国公司在大连开办了175个项目。由于对国际、国内市场的不断拓展，大连的投资回报率高达216.5%。
大连的成功，引起国内其他地区争相模仿，并创造出不同的“经营城市”的模式，如杭州模式、青岛模式、上海模式等。值得注意的是杭州模式，即1997年建立杭州市土地储备中心——由市政府授权成立经营土地的公司。市政府先行注入一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，市政府完全垄断城市土地的一级市场。从1999年至2001年三年的时间，就比按协议批地多收回地价8.4亿元，有力地支持了基础设施的建设。杭州市建立城市土地储备中心的制度创新战略，受到国土资源部的重视，杭州在2001年已被确定为全国土地资本运作的试点城市。
各地“经营城市”的过程中，都是以土地为核心，将过去的协议出让为主的模式，改为招标拍卖和挂牌出让。而这一趋势，随着市场化改革的深入，上升为国家政策。2002年5月，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年，《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》规定，2004年8月31日以后，所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度，即著名的“831”大限。
地方政府“经营城市”的“制度需求”，加上土地出让规则变化的“制度供给”，促成了土地出让收入的快速上涨。
当然，需要明确指出的是，土地出让制度变革是大势所趋，顺应市场经济改革的潮流。因为，土地只有通过招拍挂方式出让，才能显示其稀缺程度，实现优化配置。
然而，在实践中，一些地方在“经营城市”中，将路子走偏了。相当一部分地方政府在“经营城市”过程中，做的其实是拆房子、倒地皮的活动，通过“饥饿供地”以拉动房价，从而大获其利。例如，2009年媒体报道的“地王”计有146个，我们统计发现，“地王”较多的城市，土地供应均偏紧。北京2009年计划供应住宅用地（含政策性住房用地）共1300公顷，而2008年计划供应1700公顷，同比减少24%。2009年前三季度，广州、深圳住宅用地供应均不足200万平方米，仅完成年度计划的35%和23%；重庆、南京、长春已供应住宅用地仅是年度计划的50%、32%和19%。
地价与房价：面粉与面包的关系？
“现在人们老是觉得房价贵，那是因为房价的50%是政府土地出让金。土地的天价推高了房价，开发商所得利润无法与政府从土地上收取的收益相比。”某开发商如是说。为此，他认为政府适当降低土地出让金，对抑制过高的房价很有必要。
从“成本加成”定价方法看，在市场上出售的房地产的价格构成中，地价确实占了很大比重。但是，若因此得出地价决定房价（即房地产价格）的结论，则是荒谬的，因为它将“成品价格”与“要素价格”的关系误读了，而且，某种产品的价格并非简单的等于“成本+利润”。
我们先来看看价格是如何决定的。现代经济学研究认为，供求关系是决定价格的基本因素。亚当？斯密在《国富论》中，形容市场上的价格仿佛是由一只“看不见的手”操纵的，这只“手”指的就是供求关系。
在一个市场上，当需求量大于供给量时，价格上升；当需求量小于供给量时，价格下降。例如，西瓜丰收了，市场上的西瓜供应量比上一年大大增加；但是，天气并没有比去年更加炎热，吃西瓜的人数也没有大的变动，也就是说，人们对西瓜的需求并没有大幅度增加，于是，市场上西瓜的价格就下跌了。读者或许注意到了，凡是丰收的蔬菜水果等，其价格基本上都下跌；凡是歉收的作物，其价格基本上都上涨了。类似的现象，在现实生活中比比皆是。所以，现代经济分析一般认为供给与需求双边共同作用决定了价格。
至于认为土地成本占房价成本较高，或者说所谓的“面粉比面包贵”，从而认为是土地价格推高了房价的说法，其实是掩耳盗铃。这好比说，我以前写文章，使用的是墨水和纸张，现在购买了一台价格为1万多元的笔记本电脑，从而文章的成本提高了，相应地，笔者所得的稿费也应该提高。读者想想，这种逻辑站得住脚吗？如果面粉的价格真的高于面包，市场上还会有人继续赔本制作面包销售吗？
当然，要从根本上搞明白地价与房价的关系，还得从经济学中的要素价格与成品价格关系的分析入手。
相对于在市场上向消费者出售的“成品”——“房地产”（好比面包）而言，土地（好比面粉）是“生产要素”。对于城镇居民而言，他们并不直接需要土地，而是需要住房。住房可以用来居住，是最终产品；土地则不行，没有人直接居住在一片空旷的土地上，土地只是生产住房的中间产品。由此看来，土地的需求实际上是派生需求，是从住房需求中派生出来的。
当然，不管“成品”还是“要素”，其价格都是由供求关系决定的。住房的价格，由住房的供给与需求决定。供给方为房地产开发商，需求方为购房者（或者说需要而且支付得起房价的人）。土地的价格（或租金），是由土地的供给与需求决定。供给者是各级政府部门（或者土地行政主管部门），需求者是房地产开发商。
那么，我们很容易搞清楚房地产价格与土地价格的决定原理了：既然要素需求（土地需求）是一种派生需求，那么，产品需求（住房需求）的改变，必然影响到要素的需求。产品需求的增加，相应的要素需求就增加；反之，产品需求的减少，要素的需求也相应减少。也就是说，由于人们有了住房需求，房地产开发商才对土地有需求；如果人们没有住房需求，房地产开发商就不再需要土地了。
对于住房市场而言，由于城市化快速发展、改善住房需求增加等诸多因素，住房需求逐年增加；与此同时，我国住房是垄断性的市场，住房“生产者”只是一些有一定实力的房地产开发商，个人合作建房等基本上是不被允许的或者很难与开发商竞争。为了追逐利润最大化，有实力的房地产开发商一方面增加土地储备，控制住房的生产要素——土地，以实现对住房的供应量垄断。一旦市场上的住房供应减少，需求不变或增加，房价就会上涨。相应地，由于一定时期内，市场上的土地供应量有限，开发商土地需求的增加，推高了土地价格。另一方面，开发商通过垄断定价（购房者讨价还价的能力很弱）来牟取高额利润。于是我们看到：一方面市场上住房空置面积很大，住房分配不均衡（有些人拥有多套住房，且主要用于投资和投机目的）；另一方面很多住房需求没有满足，而与此同时住房价格居高不下，购房者负担太重。
从上面的分析可见，住房价格的上涨导致对土地要素的派生需求相应增加，而短期内土地供应量是接近固定不变的，因而对土地需求的上涨导致了土地租金的上涨（或者土地价格）。那么，从直接的角度看，解决高房价问题或者高地价问题，应当增加市场上的住房供给，降低房价。同时，增加土地供应。如果住房的价格下降了，土地的价格相应地就会下降。
承包地能为农民养老吗？
早在1986年，民政部就开始对农村社会养老保险制度进行积极的探索。然而，这项工作进展缓慢。据人力资源和社会保障部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2011年年末全国参加城镇基本养老保险的农民工人数为4140万人，而2011年度全国农民工总量为25278万人。按此计算，参保农民工只占农民工总数的约六分之一。
如何妥善解决农民的养老保险问题？当前比较有代表性的观点是：农村农民的承包地就是农民日后养老的基础。有关部门也开始积极推行“土地换社保”等相关政策。我认为，这种观点和做法不切实际。
那种将承包地作为农民养老基础的观点和做法，可分为两个方面：一是“失地农民”，即由于征地而失去承包地的农民的养老问题；二是为数众多的一般农民，即“有地农民”的养老问题。
关于“失地农民”的养老问题，当前一些地方政府提出的解决措施——“土地换社保”，即对被征地时的在册农业人员，根据不同年龄段，实行不同的基本生活保障，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。
“土地换社保”，主要有两种做法：一是只提供社保（包括上社会保险、就业培训等）。这种措施相当于确定征地补偿款之后，分期付款给农民。二是征地补偿加社保。也就是说，被征地农民，除了得到一笔补偿款之外，还得到社会保险等项的安置。
这两种“土地换社保”均不见得对“失地农民”有利。第一种“土地换社保”做法，相当于“低保”，给农民支付的保险金加起来远远低于本应该支付给农民的征地补偿费。我核实过某地方政府的算法，年龄50岁以上的老人可以按月支付养老金80元，假设老人活到80岁，那么，不考虑资金的时间价值问题，该农民总共可以领取28800元。按照现行征地补偿标准，假设老人拥有1亩（1亩=666.67平方米）土地，他最少应当获得3万元的补偿。第二种“土地换社保”做法，同样存在不足。按照现行《土地管理法》的规定：失地农民获得补偿的标准为：被征地前3年平均产量的数十倍，最高30倍。以某市为例：征用土地补偿安置费一类地区（即最高标准）每亩2500元；但是，一块编号为“2006—44”的挂牌出让土地，出让金起始价为每亩203万元。也就是说，一亩地的征地补偿费比土地出让金少200万元左右。
