中国水资源保护不力是严峻的事实！该有水的地方没有水，大量河流、湖泊干涸；还有水的河段、湖泊大部分被严重污染，地下水普遍被污染，数亿人的饮用水不安全。出现这种严重局面的原因到底有哪些？根本症结在哪里？怎样才能打破水资源保护的瓶颈，使中国的水环境尽快得以根本好转？
从“九五”开始，我国就着手重点治理“三河三湖”，2001年—2007年，国家在“三河三湖”水污染治理上共投入910亿元财政性资金及银行贷款。但相关审计调查结果却显示，目前“三河三湖”整体水质依然较差，一些被污染的河湖段面只是没有继续恶化，像巢湖、太湖、滇池的平均水质仍为五类或劣五类。
为什么中央910亿没治好“三河三湖”？
“三河三湖”是指流经我国人口稠密聚集地的淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池，这些重点流域的水污染治理事关我国接近半数的省市社会经济发展，以及人民群众的生活质量，是我国水污染防治工作的重中之重。
从“九五”开始，“三河三湖”治理几乎时时能占据环境整治的重点，也时时能牵动各方的神经，可是，十数年过去了，虽然投入了大笔的治理经费，我们能见到的成效却寥寥。
滇池的治理就极具代表性。
滇池污染问题始于20世纪80年代，随着工业化、城市化进程快速推进，环湖地区城市建设、工业开发不断加快，各种生活及工业污水、垃圾得不到及时有效处理，流域农业快速发展，磷、氮等化肥在农业中大量被使用，滇池水质持续恶化。“九五”、“十五”期间，各级相关部门为滇池治理共投入资金47.62亿元，虽然遏制住了滇池水质持续恶化的势头，但距离好转依然是咫尺天涯。在滇池北岸，有20多条河道从市区流入滇池，河水常年又黑又臭，夏季高温天气时更加臭不可闻。
这样的“治理效果”不只是滇池，淮河如是、辽河如是、太湖如是、巢湖也如是。那么，在民众有意愿、中央有行动的背景下，是什么原因导致了这样难看的结果呢？
没有全面的治理规划
水污染治理是一个艰难、复杂的系统工程。我们必须明白，污染在水里，污染的根子却在岸上。这个岸上的范围可太大了。比如淮河，就流经河南、安徽、山东、江苏4个省，太湖则被江苏、浙江两个省的4个市所包围。
在这样广阔的范围内，上游治理了，下游不治理，清水流下来就变成了污水；下游治理了，上游不治理，下游的清水也变污了；这个省治理了，那个省不治理，最后算算总账，河流、湖泊还是污染的。
而且，污染物难免随着河流滚滚而下，汇入湖泊，造成湖泊的污染往往更严重，更难治理。再加上污染物会在河流、湖泊的底泥中沉积，即使把一条河的水全部换成纯净水，河道底泥中不断释放的污染物还是会让这条河持续污染很长时间。
所以现在才有越来越多的人呼吁一定要打破地域分割，实行全流域治理。一些地区实行了“河长制”，给每条河都确定了治理责任人、定下了治理硬指标之后，这样也许河流水质就能得到改善。
被拖欠的治污资金
在要求排污企业必须达标排放过程中，往往会遭遇阳奉阴违。因为企业要进行污水处理确实需要投入一大笔资金，并且是持续性的。企业以获利为目的，如果没有监督和奖惩，自然倾向于减少污水治理的投入。
在这个方面，地方政府的表现和企业如出一辙。
滇池的治理过程中有一个现象：边治理、边污染。原因就在于昆明城市污水处理和地下截污管网建设严重滞后，目前，城市污水处理能力在旱季可实现截污率60%以上，而到雨季就只有40%左右。
治污资金不足的问题同样也存在于淮河流域。环保总局环境与经济政策研究中心的调查报告显示，淮河流域水污染防治“九五”计划安排修建城市污水处理厂59座，到“九五”末，只建成并运行12座，占20.3%。淮河流域水污染防治“十五”计划中，共安排了治污项目488个，计划投资255.9亿元。到“十五”末，项目只完成了70.1%，治理投资累计只完成了56.5%。李柯勇，王圣志，伍晓阳.政府工作报告为何连续三年点名“三河三湖”.新华网，2008年03月11日.
为什么会这样？那是因为在治理过程中，除了中央的治理经费之外，地方政府也必须有配套经费以建设配套设施。但地方的配套经费往往不能落实。
比如，在污染治理的大笔投资中，有一部分专门用于建设污水处理厂，而且污水处理厂也确实建起来了，可是污水却依然没有被处理。为什么？原因就在于很多污水处理厂都是国家出钱建设，但管网却需要地方配套资金来建。而比起建设污水处理厂来，建设管网的花费往往是其几倍之多。管网不配套，污水处理厂就没有污水可处理。
即使污水处理厂和污水收集管网都建成了，污水处理厂仍有可能不能正常运行。因为污水处理厂的运行需要消耗药剂、需要用电，这都要花钱，而处理完的水一般是不能卖钱的，因此污水处理厂的运行几乎纯粹是花钱而不赚钱。如果政府收了污水处理费而不把它用于污水处理厂的运行，那么污水处理厂就只能当作摆设，供有关人士视察时参观，起不到它应起的处理污水的作用。
令人深思的审计报告
近年来，一些地方频频出现环保资金被挪用事件：河南省平顶山市环保部门用1 000多万元养超编人员；广东省2 000多万元的环保资金被挪用建设政府办公楼等项目……以前我们一直强调环保投入不足，但在“十一五”期间，国家的环保投入不断增长，“十二五”期间预计还会加倍增长。但是，真正用于污染治理、环境改善的有多少呢？有专家认为，挤一挤水分的话，可以挤掉40%以上。
国家审计署2008年“三河三湖”水污染防治审计调查发现，很多水污染防治项目在资金管理和使用上存在问题，5亿多元的水污染防治资金被挪作他用、虚报多领，36亿多元的污水处理费及排污费被少征、挪用和截留，涉及水污染防治项目资产闲置的问题金额超过8亿元，有206座污水处理厂实际处理污水能力达不到设计要求。新华网武汉2008年11月10日。
我国江河湖泊的污染问题是多年积累形成的，总的说来投入不足确实存在，但问题的关键是有限的治污资金能否用到刀刃上。
在审计署提供的报告中，认为长期治理失效的原因是：将审批放在环保治理效果出来之前（审批前置）；相关制度、生态环境补偿机制、水污染防治统计和考核指标体系不够完善；部分水污染防治工作不能完全落实到位，水污染防治5年规划落实不力，部分地区环境执法不到位；部分入湖河流及源头地区水污染治理力度不够，部分地方农业和农村面源污染治理工作薄弱；城镇污水、污泥和垃圾处理不完全到位……
这么一看，就不难理解为什么国家审计署发布的“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果显示的，“三河三湖”流域有206座污水处理厂实际污水处理能力达不到设计要求了。
制约的缺失
所谓无利不起早，如果既得利益会被损害，那么即使知道是利国利民的好事，也是会遭遇种种阻隔的。在水环境破坏和水污染治理过程中之所以会出现这么多的不合理现象，和水利益相关者相互之间制约关系是否平衡有着不可分割的关系。
从水环境乃至更一般的环境而言，利益相关者可以抽象为三类：污染者、受污者和管理者。这里的污染者指所有对环境造成污染的单位或个人；受污者指所有遭受环境污染负面影响的单位和个人；管理者指承担环境管理职责的政府机构。
在理想状态下，管理者、污染者和受污者之间应该有很好的相互制约关系。首先，在受污者和管理者之间，作为可能受污者的社会公众把环境管辖权委托给政府，政府作为管理者承担保护公众不受污染危害的责任，同时作为权力委托者的受污者有权检查管理者保护环境的效果，对政府的行为进行制约以保证管理者真正落实环境保护的职责。其次，在管理者和污染者之间，管理者依据法规对污染者实行管制，污染者依据法规服从管制，使其排污行为符合法规的要求。在污染者和受污者之间，只要污染者对受污者造成负面影响，既包括直接损失也包括间接损失，既包括污染的经济损失也包括环境变差的非经济损失，污染者就需要足额补偿受污者的所有损失。从理论上说，只要所有污染损失都得到足额补偿，就不会有明显的环境污染。
但是，如果制度不合理，利益相关者之间的制约关系受阻或削弱，受污者对管理者的约束不强，就会导致管理者对受污者保护不力的情况，保护不力就意味着对污染者的管制不到位，管制不到位就会使污染者肆意违法排放，而违法排放的受污者的损失、尤其是间接损失得不到足额补偿，其结果必然是环境的破坏。
制度缺陷
中国水资源保护不力是事实，上节所分析的各利益相关者之间制约关系的失衡造成的水环境破坏、缺水困境比比皆是。到底有哪些主要制度原因造成了这种状况？
1.水资源保护的激励机制不足。
首先是对多用水者、污染者的经济激励不足。水使用权不明确，喝的是“大锅水”，而且水价低、排污费低，节水、治污得不到足够经济回报，使得企业、个人能多用水就多用水，能不治污就不治污，产生“公水悲剧”。
其次是对政府官员的激励不足：如果经济搞不好，水再好也是白搭。水干了，水脏了，只要GDP上去了也没关系。因此地方官员没有很强的动力来抓水资源保护。
2.缺乏有效的水污染责任追究制度。
首先是对污染者的处罚不力。污染者是直接的污染责任者，首先要对其污染行为承担责任，应为其污染行为受到惩罚。虽然中国有企事业单位环境保护责任追究制度，但规定的处罚力度偏低，而且不落实，企业违法排污得到的好处要远大于守法治污的好处，因此很多企业常年违规排污。
其次是对政府官员的失责处罚不力。《中华人民共和国环境保护法》明确规定保护辖区环境是地方政府的职责，但地方政府为了发展本地经济，往往不顾环境，使得政府对环境负责变成了一句空话。因为地方保护主义盛行，很多地方政府沦为企业污染环境的帮凶，造成了水环境的普遍恶化。但是，对于环境保护失职的政府官员却少有处罚。
3.缺乏有效的受害者（水被挤占者、被污染者）利益保障制度。
水被挤占者，例如下游地区的用水户的用水往往被上游挤占，农村用水往往被城市用水挤占，但这些水被挤占者的利益却得不到保护和足额补偿。
水环境恶劣是普遍情况。因污水灌溉造成的有毒的农产品时有报道，水污染造成的癌症村时有报道。政府公开发布的中国饮用水源不合格的人口达到3亿。黑龙江省农村人口饮用水源不合格的比例高达80%。但是，被污染者获得足额补偿的情况非常少，大多只能无奈地承受污染损失。尤其是很多普通老百姓看着家门前的水变臭、感觉到喝的地下水有怪味、知道浇灌庄稼的水有毒，却往往找不到解决问题的途径和办法。
法律不完善
上节说到了水资源保护不力的制度原因，而制度的缺陷是因为法律的缺失。没有法律做后盾的制度，如同没有父母撑腰的孩子，和对立者争斗时要矮半截。而我国的法律中，既没有给予水资源的使用权以明确的法律保障，也没有对于侵害水资源的行为以严惩，即使有法规也并不具有很强的操作性。
1.环境权等重要的权利制度没有被写进法律。
首先，中国《宪法》、《环境保护法》等法律没有环境权的内容。环境权是指公民应当获得在良好环境中生活的一切相关权利，是基本人权的内容之一。周训芳.环境权论.北京：法律出版社，2003.很多国家把环境权明确写进了《宪法》、《环境保护法》等法律，但中国还没有。由于环境权在最核心的法律中没有得到承认，环境权自然得不到有效保护。
其次，公众参与环保的权限很小，环境公益行政诉讼阙如。很多国家和地区的法律都赋予公民的环境诉讼资格和权利。蔡文灿.海峡两岸水污染防治法比较分析.北京政法职业学院学报，2009（1）：79-4.但中国的法律对环境诉讼资格限制太严太死。《民事诉讼法》强调原告“必须与案件有直接利害关系”。实际上由于环境的外部性特点，大部分环境受害者都不是环境破坏的直接经济损失者，而是间接受损者（除经济之外的其他方面的受损者）。因此要求环境原告有“直接利害关系”，就等于把大部分环境受害者作为原告的资格剥夺了。《行政诉讼法》虽然没有对原告资格直接进行限定，但由于行政诉讼受案范围的界定采取了列举的方式，原告资格因此受到受案范围的限制。朱鹤群.环境行政公益诉讼主体范围的扩张——以“环境权”确认与“原告资格”获得为中心，巢湖学院学报，2009，11（2）：23-5.《环境保护法》也把环境罪作为结果罪，即只有污染造成了损害的直接结果才能立案，也是把大部分受害者排除在原告之外。王新建.《环境保护法》修改基本问题研究.法制与社会，2009（1）：168-2.
孙绍伟，张明.关于环境保护法立法完善的思考.安徽工业大学学报（社会科学版），2009，26（1）：15-2.尤其是当政府对环境保护失责、环境质量显然达不到要求时，民众却没有对政府提出环保不力的法律依据。
