当编审停止之时，颇整顿保甲，如果保甲法不弛，户口何至无可稽考。但闭关之世，盈虚消长，皆在国内，听民自生自息，官吏以不扰民为上理，乡民出入相友，奸盗本不易收容。数十年前，余粮栖亩，不知设守，携赀夜行，不畏路劫。唯城市人多杂处，则人家自谨门户，官亦有事稽查。命、盗重情，地方官勒限参处，满四参离任，以此维整治安。虽有保甲，不甚严密。通商以后，各国有统计，而我国独无，根本在户口不了。乃知编审之废，在地丁并征，因咎康雍之失计。其实因赋役而编审，则隐匿者必多。康雍户口，较之嘉道时只一二十分之一，所编审者亦非真相，不如厉行保甲之有实际。特自治之事，当假手于愿治之民人，古未深明此理，遂无彻底综核之法。康雍之不欲扰民，自是当时善政，不必异世而转作不恕之词也。丁银摊入地亩，以直隶李维钧奏请为始，每地赋一两，摊入丁银二钱七厘。嗣后各直省一体仿行，于地赋一两，福建摊丁银五分二厘七毫至三钱一分二厘不等，山东摊一钱一分五厘，河南摊一分一厘七毫至二钱七厘不等，甘肃河东摊一钱五分九厘三毫，河西摊一分六毫，江西摊一钱五厘六毫，广西摊一钱三分六厘，湖北摊一钱二分九厘六毫，江苏、安徽亩摊一厘一毫至二分二厘九毫不等，湖南地粮一石，征一毫至八钱六分一厘不等。自后丁徭与地赋合而为一，民纳地丁之外，别无徭役矣。唯奉天、贵州以户籍未定，仍地丁分征。又山西阳曲等四十二州县，亦另编丁银。察其轻重之故，盖赋重之地，摊丁较轻，因重赋所加，每亩担银数钱，虽每两加数分，已为一两亩地所担之加款，至赋轻之地，数十亩而后担银一两，加至二三钱，在一亩所加实更微也。
二、养廉。自古官只有俸，而俸恒不足以给用，不能无取盈之计。明俸尤薄，官吏取盈之道，自必于赋额加以浮收，公然认为官吏俸薄，此为应得之调剂。清初命其名曰火耗，火耗者，本色折银，畸零散碎，经火镕销成锭，不无折耗，稍取于正额之外，以补折耗之数，重者每两数钱，轻者钱余。行之既久，州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征，名色既多，又不止于重耗而已。清承明季加派之后，国库严禁加派，而地方不免私征，其端既开，遂无限制。康熙季年，陕西督抚以亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用。此火耗明入奏案之由来也。
《东华录》：“康熙六十一年九月戊子，谕扈从大学士、尚书、侍郎、学士等：‘据陕西巡抚噶什图奏称“陕西亏空甚多，若止于参革官员名下追补，究竟不能速完。查秦省州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者，臣与督臣商议，量留本官用度外，其余俱捐补合省亏空，如此则亏空即可全完”等语。朕谓此事大有关系，断不可行。定例私派之罪甚重。火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾谕陈瑸云：“加一火耗，似尚可宽容。”陈瑸奏云：“此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。”朕思其言深为有理。今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？特谕尔等满汉诸臣共知之。’越六日甲午，又谕扈从大臣等：‘总督年羹尧将亏空钱粮各官，奏参革职，其亏空钱粮，至今不能赔补。今又因办理军需，陕西巡抚噶什图、总督年羹尧会商，将民间火耗加增垫补等情奏请。第民间火耗，止可议减，岂可加增？朕在位六十一年，从未加征民间火耗，今安可照伊等所奏加增乎？’”
康熙末之提及火耗，为督抚计及挪用，而圣祖不肯允从，恐为盛德之累，然又明知故昧，留以赡官吏之私，此不彻底之治法，沿历代故事而来。在圣祖为恤民艰，存政体，虑官困，多方兼顾，而非以自私，自是有道之象。然至世宗则有以成就之矣。
《东华录》：“雍正二年六月乙酉，山西布政使高成龄折奏：‘臣见内阁交出请禁提解火耗之条奏。臣伏思直省钱粮，正供之外，向有耗羡，虽多寡不同，皆系州县入己。但百姓既已奉公，即属朝廷之财赋。臣愚以为州县耗羡银两，自当提解司库，以凭大吏酌量分给，均得养廉。且通省遇有不得已之费，即可支应，而免分派州县，借端科索。至以羡余赔补亏空，今抚臣诺岷，将每年存贮耗羡银二十万两，留补无着亏空之处，先经奏明。臣请皇上敕下直省督抚，俱如山西抚臣诺岷所奏，将通省一年所得耗银，约计数目，先行奏明。岁终将给发养廉，支应公费，留补亏空，若干之处，一一具折陈奏，则不肖之上司，不得借名提解，自便其私，如条奏所虑矣。’谕：‘此事着总理事务王大臣、九卿詹事科道，平心静气，秉公持正会议，少有一毫挟私尚气，阻挠不公者，国法具在，断不宽宥，各出己见明白速议具奏。如不能画[划]一，不妨两议三议皆可。’”
当时内阁条奏，系请禁提解火耗。禁提解非禁征收，则州县可取火耗于民间，上司不能提火耗于州县，私收者永任其为私，监司不许过问而已。此为体恤州县，而又不欲监司分肥，亦不彻底之见解。但较之前代，以进羡余而得奖擢者，得体已多。高成龄辨正阁奏，以为火耗非提解不可，无所利于提解，仍以体恤州县，明定为永久之公廉，及补一时之亏空，一举而数善备。养廉之说始此。
是年七月丁未，总理王大臣、九卿科道等议覆高成龄疏，得旨：“所议见识浅小，与朕意未合。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。历来火耗皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司；各上司日用之资，皆取给于州县。以至耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐。与其存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”
以上为俸薄不能无火耗，而火耗不可不使公开。不公开则为州县存火耗以养上司，公开则为上司拨火耗以养州县，二语最中的。世宗见解实出廷臣之上。
又云：“尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，已足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟[唯]不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。”
此时养廉制未定，世宗所虑者，仍是后来反对养廉制之理论。未几仍为定额，见下。此驳定分数之议。
又云：“又奏称提解火耗，将州县应得之项，听其扣存，不必解而复拨。今州县征收钱粮，皆百姓自封投柜，其拆封起解时，同城官公同验看，耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益己，孰肯额外加征？”
随征随解，显然有据，解时不能隐匿，解后不能重征，唯解乃为正耗分明，此驳扣存之议。
又云：“应令诺岷、高成龄二人尽心商榷，先于山西一省内试行。此言尤非，天下事惟[唯]可行不可行两途。以为可行，则可通行于天下；以为不可行，则不当试之于山西。以药试病，鲜能愈者。以山西为试之之省，朕不忍也。”
世宗意在定制通行，此驳山西试行之议。
又云：“又奏称提解火耗，非经常可久之道。凡立法行政，孰可历久无弊，提解火耗，原一时权宜之计，将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，则提解自不必行，火耗亦当渐减。今尔等所议，为国计乎？为民生乎？不过为州县起见。独不思州县有州县之苦，上司亦有上司之苦，持论必当公平，不可偏向。”
当时议者不反对火耗名色，而反对提解，故世宗谓为州县起见。又养廉之制未定，提解火耗，仍兼顾见在之亏空，亏空完后，乃可专定养廉也。故下文又言朝廷与百姓一体，朝廷经费充足，歉收可以赈恤，百姓自无不足之虞。清补亏空，于国计民生均益。是提解仍注重清亏空。
又云：“尔等所奏，与朕意不合。若令再议，必遵议覆准，则朕亦不能保其将来无弊。各省能行，听其举行；不行者，亦不必勉强。可将此谕旨，并尔等所议之本，交存内阁。”
据此则本令详议，却仍以不议终结。本不欲独令山西试行，却又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食货志》浑括此文，殊不清晰。今从《东华录》核之。当雍正二年六七月间，朝廷虽极力议论此事，帝意不以廷臣之延宕为然，尤不以主张不提解为然，而卒留作悬案。以后至何时勒定火耗改为养廉，《东华录》不复见。《食货志》言于是定为官给养廉之制。此句着于浑括二年谕旨之后，实与谕旨原文不贯。考之《会典事例》，则至五年始为各省定额。
《会典事例·户部俸饷门·外官养廉类》，首叙其缘起云：“雍正五年，山西巡抚奏裁汰州县耗羡，酌中量留，分给各官养廉，以为日用之资。奉旨：‘各省督抚，就该省情形酌议具奏。嗣据各省陆续奏到，节省增减，着为定额。’”
山西巡抚发端是二年事，奉各省酌议具奏之旨，当即七月乙未谕后，所云交与内阁，内阁即更请旨饬下各省也。以非明发，亦无决断，遂不入《实录》，故不见《东华录》。各省陆续覆到，终成定制，首冠以雍正五年，即其定制之年矣。不然，山西发端在二年，何云五年耶？
要之清初沿明，官俸太薄，官无自给之道，不得不有所取资，制定养廉，即是加俸。且俸因处分而可罚，廉则罚所不及。廉之数较之俸，多至数十倍，如正从一品俸银一百八十两，米一百八十斛，正从二品俸银一百五十五两，米一百五十五斛。总督兼尚书衔者为从一品，不兼者为正二品。而总督养廉，多者若陕甘、云贵，至二万两，少者若浙闽、四川，亦一万三千两。其间一万八千、一万五千各有差。又如七品俸银四十五两，米四十五斛。而知县七品，其养廉多者，首县至二千两，少者简缺亦六百两，其有四五百两者，则简不成体之县，间有一二，盖例外矣。其后京官亦有有养廉者，八旗官员，亦有有养廉者，皆别指款项，不在火耗之内。供各省官员养廉，地大粮多之县，火耗甚微。以吾所知，吾乡武进、阳湖等县，正银一两，加耗仅三分耳。
清世制度，多沿明旧。清全盛时，极知补救，然不敢言制作，故历帝皆倾佩明太祖，奉行唯谨，而不敢学其自我作古，此亦或有自知之明。如官员加俸一事，仅以养廉之名，补苴于俸之不足，仍不敢动额定之俸。唯加征火耗，悉数用于外官之养廉，无丝毫流用，则可见清帝于财用之致慎。既与国人约永不加赋，终清世谨守之。唯以用银翦凿不便，折价收钱，清末以二千二百文为一两。当时银贱，每两有数百文之余谓之平余。漕米则每年由藩司约省城绅士公议，照时定价，本折兼收，听民自便。唯每石征脚费钱一千零五十二文，由官收兑运解。此清末纲纪未破裂时所永遵行者。吾乡为赋重之区，每平原上则田一亩，征银两忙共一钱三分有零，征米六升三合有零，当时无所谓附加税，完纳此数，即所入皆民之生产矣。故清世之赋甚轻，其税额后虽不可复用，然其制节谨度，不敢逾定制一步，清之历朝遵行不替，其风亦可嘉也。
其尤可念者，清一代唯加征火耗为迹近加赋，雍正朝之审慎出之，绝不流用，专用于外官之养廉，似已心安理得。乃至高宗初立，尚以为疑，复大征廷臣意见。此亦清之家法，视加派为最不祥之事也。
《食货志》：“自山西提解火耗后，各直省次第举行。其后又酌定分数，各省文职养廉二百八十余万两，及各项公费，悉取诸此。及帝即位，廷臣多言其不便，帝亦虑多取累民，临轩试士即以此发问，复令廷臣及督抚各抒所见。大学士鄂尔泰、刑部侍郎钱陈群、湖广总督孙嘉淦，皆言：‘耗羡之制，行之已久，征收有定，官吏不敢多取，计已定之数与策定之前相较，尚不逮其半，是迹近加赋，实减征也。且火耗归公，一切陋习，悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重征之累，法良意美，可以垂诸久远。’御史赵青藜亦言：‘耗羡归公，裒多益寡，宽一分则受一分之赐，且既存耗羡之名，自不得求多于正额之外，请无庸轻议变更。’惟[唯]御史柴潮生，以为耗羡乃今日大弊。诏从鄂尔泰诸臣议。”
轻徭薄赋，为清一代最美之政，而官俸太薄，有此提解火耗制定养廉之举。乾隆间尚恐其迹近加赋，而与内外诸臣共议之。《食货志》浑括甚略，今各举其事实如下：
