[12] 7 Collier on Bankruptcy 1125.05（Alan N.Resnick ＆ Henry J.Sommer，eds.，16th ed）.
[13] http：//www.uscourts.gov/FederalCourts/Bankruptcy/BankruptcyBasics/Chapter11.aspx，访问日期：2012-06-26。
[14] 7 Collier on Bankruptcy 1125.05（Alan N.Resnick ＆ Henry J.Sommer，eds.，16th ed）.
[15] Guardian Mortgage Investors v Unofficial Noteholders-Debentureholders Creditor Comm.，607 F.2d 1020，1024 n.6，21 C.B.C.299（2d Cir 1979）.
[16] http：//www.justice.gov/ust/，访问日期：2012-06-26。
[17] http：//www.justice.gov/ust/r21/docs/general/chapter11/ch11_guidelines_reporting_req.pdf，访问日期：2012-06-26。
[18] 本部分关于美国SEC在破产程序中的作用的资料来自于：Alistaire Bambach，The SEC in Bankruptcy：Past and Present，18 Am.Bankr.Inst.L.Rev.607.
[19] 本部分关于美国重整公司信息披露义务的资料来源于：David J.Barton，SEC Disclosure，Filing Requirements for Public Companies in Chapter 11，Journal of Corporate Renewal，January 2009.
论突发公共事件应急管理中社会组织活动的法律规制
郭殊[1] 胡艳[2]
【内容提要】
近些年来的一系列突发公共事件应急管理中，政府发挥着主导管理作用，而社会组织具有独特优势，在历次自然灾害中发挥了积极的作用，为成功应对突发公共事件也提供了强有力的支持，同时，在这个过程中，也显现出社会组织管理体制的法律缺失问题，因此建立和完善社会组织参与突发公共事件应急管理的法律规制体系，对社会组织参与应对突发公共事件并发挥作用进行有效的法律监管，这就需要从多个方面予以制度健全，包括完善立法、高效行政和有效监管。
【关键词】
·社会组织
·突发公共事件
·应急管理
·法律规制
·监管
近些年来，中国的严重自然灾害与突发社会事件频发，从2008年的汶川特大地震，2010年的青海玉树地震和甘肃舟曲特大泥石流灾害，再到2012年夏天北京发生的“7·21”特大暴雨自然灾害，在这一系列突发公共事件的应急管理中，政府无疑是发挥着主导管理作用，而社会组织在突发公共事件应急管理中所发生的作用，也是不可替代的。从志愿者自发组织救援，到民间社会组织发挥自身协调组织优势，积极参与事件后社会建设，均为成功应对突发公共事件提供了强有力的支持。在这个过程中，既体现出国内公民社会的逐渐发育，也暴露出了社会组织管理的法律缺失问题。国内大量的志愿者是一种自发和无组织的参与，缺乏有效的组织体系。而在国外，一些国家有着完善和发达的社会组织体系，其政府在突发公共事件应急管理中都积极借助社会组织的力量达成其特定的目标，例如以政府采购的方式向社会组织购买服务，从而发挥社会组织的作用，更好地实现社会公共利益。因此，中国如何在重大突发公共事件应急管理中充分发挥社会组织的作用，以及如何加以有效的法律监管，是亟待加强研究的领域。
一、我国社会组织在突发公共事件应急管理中的作用
在突发公共事件应急管理中，社会组织发挥了很大的作用。以志愿者服务举例来讲，无论是奥运之年的全民参与，还是抗震救灾的众志成城，“志愿者”这个词，已经越来越多地出现在我们眼前。然而，在我国，志愿者及志愿服务活动还处于一个刚起步的阶段。相比之下，在一些发达国家之中，许多组织志愿者参与社会公益活动的“第三部门”（即社会组织）的作用和地位，甚至已经堪比政府和企业。在这方面，我们国家仍有很大的发展空间。社会组织在近些年突发公共事件中发挥的主要作用有以下几个方面。
第一，社会组织是政府开展应急管理工作时的有力支持。
在应对突发性的自然灾害事件时，政府专业应急管理部门与专业人员是最主要的力量。但政府不能，也不可能包揽所有的应急事务，这就需要与各种社会力量相互配合和协作，共同开展抗震救灾工作。在北京“7·21”特大自然灾害突发事件发生后，北京市团委、北京市志愿者联合会、北京市青少年发展基金会等积极响应市委、市政府号召，迅速行动起来，为应急救灾、灾后重建工作发挥作用。据统计，截至8月10日，全市各级共青团组织、志愿者组织，累计组织发动志愿者超过1.2万人次，累计服务超过10万小时，累计协助发放物资近10万件，清淤面积达到2万平方米。[3]据此，可以见得，在应对突发事件中，社会组织的协助作用是巨大且不可替代的。在这方面，社会组织的作用和优势在于：[4]（1）协助政府开展抢险救灾工作，补充专业应急力量的不足。（2）非政府组织大多是依托基层社区或特定群体组成，对所在区域内的具体情况较为熟悉，可以为赶来的专业应急救援人员提供救援必备的相关信息，并组织现场引导、人员疏散，为灾民提供心理抚慰、宣传解释等帮助。（3）降低政府提供应急公共服务的成本。而非政府组织则属于志愿性、公益性组织，平时并不需要财政供养，只要加以资源整合、培训演练，就可以成为一支成本低、平灾结合的专业性应急力量，减少应急资源闲置和政府成本。
第二，社会组织能及时组织救援，运转灵活有效。
灾害发生后，在第一时间进行抢救救助的效果最为有效。在汶川地震、玉树地震后，很多民众、志愿者都是第一时间赶到地震现场，自发组织救援，为营救众多生命争取了宝贵时间。如果都由政府组织专业救援人员赶赴现场，还需要经过组织、统一调配等一系列行政环节，这样就有可能很大程度上降低了救援的及时性、有效性。在2012年北京市“7·21”特大自然灾害突发事件中，面对突如其来的恶劣天气，北京市网友即时通过微博快速自发组织起爱心车队，有条不紊地救助暴雨中的受困群众，有效地协助了政府的突发事件救援工作，让人民通过暴雨看到了一个多面的北京。可见，社会组织和志愿者群体的灵活运转，可以弥补政府管理运作中产生的空白之处。
第三，社会组织进行突发公共事件应急知识的传播普及，提高社会成员应急能力。
社会组织有自己的渠道和优势。一是非政府组织作为跨部门、跨行业的组织，都有自己的联系网络和信息通道，通过各自的社会活动可以迅速将有关的知识和灾害信息传播到各自的成员。二是非政府组织扎根于社会基层、扎根于某些特定人群、扎根于所在社区，其所组织的防灾宣传教育大多简便易行、因地制宜、贴近实际。
第四，社会组织积极组织民间慈善捐赠筹集活动，分担政府财政支出重任。
2008年四川汶川地震后，壹基金组织作为国内影响较大的社会公益组织，迅速开展募捐活动，壹基金还号召愿意奉献爱心的企业，自行购买全新物资进行捐赠，壹基金协助企业捐赠到当地红十字会进行下发，并监督发放过程。组织义工赴灾区救援团分批分时段前往各地灾区，加入救援和灾后重建工作。热心慈善环保公益事业的“中国首善”陈光标，在四川汶川地震、青海玉树地震、甘肃舟曲泥石流灾害发生后，向社会捐赠款物累计已达13.39亿元，直接受益困难群众超过60万人。组织筹集民间款物主要是靠非政府组织，这是因为社会慈善捐赠不是强制性的，而是自愿的、自发的，主要来源于民间企业、社会团体等非政府组织的捐赠。
社会层面的组织行动与参与，可以激活和维持社会公众对救灾重建持续的关注和力量。从抗灾过程中，我们可以发现，公民社会领域中的组织与参与可以协助和补充国家与政府的救助行为，从而营造出一种有效的国家和社会协作模式。可以说，社会组织在抗灾救灾中的参与，对国家和公民社会来说是一种双赢。它可以充分调动那些自生自发的民间力量，而这些力量又是政府无法或者不便进行调动的。民间力量和公民社会参与到救灾中来，可以促进民间自发力量与国家动员之间的相互学习以及良性互动，为未来的国家实力和社会发展提供必要积累，促进相互磨合。社会组织援助方式也非常个性化，针对不同的群体，甚至针对不同的个体，都有不同的关注点和不同的方案。社会组织也是实现社会公平的重要补充力量。因此，我们需要将社会组织和公民社会的力量提升到制度建设层面上来，将危急时刻的感人行动熔铸为日常生活中默默坚守和步步为营，熔铸成一套切实可行、符合国情的制度框架。同时应加强社会组织的专业性，有针对性地培训和储备志愿者。进行紧急救援知识的培训，必要时组织实际演练。在紧急状况下，以最短的时间集结一支具备专业素质的民间应急志愿者队伍，甚至可以向国外派出民间志愿者。
实践中，比较突出的是社会组织如何与政府更好地沟通和协调的问题。众所周知，我国是社会主义国家，社会主义国家的经济基础是公有制，因此我们国家最大的优势就是集中力量办大事，在突发公共事件的处理中这个优势更为突出。我国的举国体制使政府在应急启动和调集资源方面具有绝对优势，民间救援机构在危机处置中亦具有举足轻重的作用。
国家应急系统应将民间力量纳入应对突发公共事件体制框架，鼓励、支持、引导社会组织参与处理突发公共事件，赋予其法定责任和权利，降低注册的门槛，以规范民间力量在非常态环境中的行为，有效发挥民间力量的作用。但是，民间机构的参与应当是有序参与，这就需要政府主导的有效协调。民政部已经意识到了这个问题，可以做信息的整合。目前我们国家人力和财力不是很紧缺，缺的是信息的有效沟通。
因此，举国体制这种体制优势不应该制约民间力量的发挥，而应该成为协调、引导民间应急力量的可靠保障。由于当前我国的社会组织并不发达，在规模和管理上都与国外有较大差距，所以在突发公共事件中也许会出现一些和政府不协调的现象，这是事物发展的必经过程。关键是，政府应当把自己摆在居中的地位，以协调和监管社会组织为主，也就是以当“裁判”为主，而非直接担当“运动员”。在突发公共事件发生后，政府应当悦纳、包容、支持社会组织，肯定社会组织的作用，但同时政府也要对社会组织的救助行动依法监督和管理，防止违法行为的发生，既要保证社会稳定，又要发挥社会组织灵活机动的特点，妥善处理好突发公共事件应急管理中所需要完成的各项任务。
二、社会组织在参与突发公共事件应急管理中的体制缺失及法律问题
社会组织和志愿者群体，是应对突发公共事件和减灾救灾中不可缺少的力量，这是我们从汶川地震抢险救灾工作中得到的基本经验。汶川地震后，成千上万的志愿者从全国各地，通过组织，或者自发赶赴灾区。赈灾中，志愿服务具有行动快、人数多、领域广、作用大的特征。总体上说，汶川地震救灾志愿服务非常及时，在救援工作中做出了很大贡献，得到政府机构与群众的高度认可。通常，发动青年志愿者依靠的都是团委，目前看来仅仅靠团委对志愿者进行有目的、专业性的培训是不够的。红十字会人员编制少，灾害到来时需要大量志愿者，也不能满足需求。因此，需要建立一个与减灾救灾体制相适应的志愿者体制和机制。抗震救灾的经验表明，越是第一时间能主动和各级政府、指挥中心或者红十字会联系的志愿者，越容易发挥自己的作用。在制定和实施突发公共事件应急预案的过程中，建立合作与协商制度，不仅意味着要建立新的利益机制，同时要建立新的价值观念和新的行为规则——在部门之间、中央与地方政府之间、政府与社会组织之间，各个利益群体之间，就突发公共事件的管理制定全面的协议，在一个总的框架下进行合作，这样就可以达到突发公共事件管理的目标。协商与合作应当成为我们的时代精神，合作与协商将由人们的心态变成一种行为，最终成为一种制度。没有协商与合作，突发公共事件预案的制定和实施是不可能的。
