三、宁夏农村“互助资金”试点的成效
试点实践证明，“互助资金”项目在解决农村贷款难问题中发挥了独特作用，是扶持贫困农户脱贫致富的有效手段，显现出了生机与活力，探索出了一条开发式扶贫的新路子。
（一）创新了财政扶贫资金的使用机制
“互助资金”扶贫方式，将财政扶贫资金交由贫困村管理和使用，建立起了以贫困户需求为导向的扶贫资金决策机制，使财政扶贫资金的投向正好满足了扶贫对象的需求，解决了以往扶贫资金和扶贫对象不对称的问题，把有限的资金真正用在“刀刃”上，大部分地区急需要贷款发展产业的农户得到了“互助资金”贷款，从而大大提高了扶贫资金的使用效率。值得一提的是“互助资金”本金（各级政府投入、帮扶部门投入的资金等）还以每年2%左右的速度增长，如此循环往复，滚动发展，农村“小金融”必将形成脱贫致富的“大气候”。
（二）有效解决了贫困农户的贷款难问题
资金瓶颈是制约贫困地区经济和社会发展的主要因素，贫困地区自然条件差、增收渠道少、经济基础弱、发展资金缺，向金融机构贷款，没有固定收入做担保，没有有效物权做抵押，成本高、路途远、手续杂、贷款难，有的贫困乡甚至没有金融机构。我们在调研中，同心县窑山乡石羊圈村党支部书记买玉生地说：“改革开放30年，全村232户农民没有在银行贷上一分钱，互助资金项目好，群众非常欢迎。”根据自治区扶贫办调查，全区贫困村农户在金融机构的贷款率在5%～30%，贫困地区即使有好的项目也缺少金融信贷的支持。正是“互助资金”项目的实施，缓解了贫困地区农民群众的贷款问题。正如红寺堡朝阳村党支部书记扬兆军所说：“我们现在有了村上的银行，百姓的银行，太方便了。”
（三）支持了产业发展和贫困农户增收
我们在调查中了解到，鉴于农户的项目选择不同收益高低不等，农户使用“互助资金”借款额度为1000～3000元。收入低的农户是传统种植业，盈利一般在10%～20%；收入较好的是养殖业，盈利一般在30%～50%；收入高的是特色产业（如同心的红葱、红寺堡的甘草），盈利为100%。从试点的情况看，“互助资金”整体使用效果明显，没有发现借款户生产经营出现亏损的现象，试点期间借款到期还款率100%，没有出现一例不良借款。“互助资金”所提供的金融服务在产业发展和提高借贷农户的收入方面发挥了重要作用。
（四）激发了贫困户的自我发展活力
在“互助资金”运行过程中，自始至终贯穿了参与式扶贫的思路和理念，完全尊重农民群众的意愿，由借款农户直接将资金投向自己选定的发展项目，激发了贫困户发展生产的积极性和劳动致富的主动性，增强了自我发展的意识。按照“互助资金”的使用和管理原则，试点村群众有了自主权、参与权和经营管理的责任心，在“互助资金”的设立、管理人员的选举、资金的日常管理活动等环节，都是由会员共同讨论或者在会员的监督之下操作的，这无疑强化了贫困户的参与意识和互助合作能力。同时通过“互助资金”项目的实施，村民之间的交流增多了，致富信息的渠道疏通了，群众之间的关系密切了。
（五）培养了农民的信用意识
“互助资金”试点工作，采取村民自主管理的方法，实行“五户联保”的担保方式，由村民自行讨论制定具体的管理制度，形成了比较完善的自我约束机制，培养了贫困农户用市场方式使用金融资金的能力和信用意识。试点三年来100%的还款率充分证明贫困农户是很守信用的。农民信用意识的提高，为金融机构培养客户、发展业务提供了帮助，也为贫困农户最终得到金融机构的信贷支持发展生产打下了基础。
（六）增强了贫困村基层组织的凝聚力和战斗力
在农村基层干部刚刚告别“催粮要款”干群关系尚未完全缓和、为群众服务的工作范围趋于缩小以及农村党支部的战斗堡垒作用有待进一步发挥的时候，“互助资金”试点工作，为农村基层组织发挥应有作用提供了平台。首先，互助资金的注入相当于为村上设立了一个微型银行，其经营管理离不开村级组织。其次，“互助资金”从设立、投放和回收，都需要村两委干部的积极参与。再次，互助资金的滚动发展可以逐步壮大集体经济，告别“空壳”村，使贫困村即有人办事，也有钱办事。有利于增强农村基层组织的吸引力、凝聚力和战斗力，进一步密切了干群关系，促进农村稳定和谐发展。
四、宁夏农村“互助资金”试点工作存在的问题
“互助资金”是新生事物，在发展中难免存在一些困难和问题，我们应以发展的眼光去审视，多关心、多支持、多指导，使其逐步完善。我们在调研中，发现“互助资金”试点中存在一些困难和问题。
（一）资金投入总量小，农户覆盖率低
试点工作中为每个贫困村投入财政扶贫资金15万～20万元，每股按政府配股600元、农户入股400元的比例，全部配股后也只有20万～33万元，如每户按2000～3000元标准投放，每个村也只能解决100户左右，在我们调查的4个县（区）、5个试点村当中，230～500户的3个村，500～1300户的2个村，分别占被调查村的60%和40%，由此可见互助资金在小村的覆盖率不到50%，在大村的覆盖率还不到10%，这对于缺乏发展资金的大部分贫困户来讲只能是杯水车薪，容易引起新的纠纷或矛盾。
（二）管理制度有待完善，对贫困户的覆盖率有待提高
在我们调查的5个试点村中，80%的村参与“互助资金”入股的贫困户占到了五至六成，20%的村由于入股比例太高贫困户入不起股，对贫困户的覆盖不够。贫困程度越深的地区，贫困户入不起股的问题就越突出。虽然已经制定了一些制度或办法，但对解决贫困户的“瞄准”问题尚需进一步完善。
（三）资金计划下达不及时，错过项目发展的有利时机
在农村，一般来讲农户发展项目的选择时间较早，而“互助资金”的到位往往比较晚，错过了资金投放的最佳时机，给农户选择项目、发展生产造成了困难，既影响了资金使用效率，也影响了群众的经济效益。
（四）管理费用缺乏，金融监管及服务质量有待提高
目前，试点地区“互助资金”的运行和管理成本在很大程度上依靠管理人员的奉献精神和相关政府机构的热情来消化，不利于“互助资金”的可持续发展；管理人员在金融、财务、组织管理方面存在着很大的差异，对资金绩效影响较大。同时“互助资金”试点工作重点依靠政府来推动，金融监管部门和金融机构介入不够，督导工作需要加强，金融监管需要到位。
（五）法律地位尚不明确，防风险意识不强
“互助资金”试点工作，是由政府主导的扶贫开发形式的有益探索，目前其制度环境仍然存在着不确定性，法律地位尚不明确。“互助资金”具有金融属性，目前金融监管尚处于盲区。因此，互助资金发展中存在着政策风险和金融风险，防范风险、化解风险是不容忽视的问题。
五、完善宁夏农村“互助资金”试点工作的对策和建议
（一）做大“互助资金”的基本面，扩大覆盖合理匹配
为了使更多农户受益，发挥“互助资金”在脱贫致富中的重要作用，建议尽量做大“互助资金”盘子，扩大覆盖面。继续扩大中央和地方政府“互助资金”的专项投入，尽量整合其他到户扶贫项目资金用于“互助资金”项目，政策引导社会帮扶资金直接进入“互助资金”，鼓励企业或个人按政策规定参股“互助资金”，协调互助资金开户银行或其他金融机构在不附加任何条件的前提下（遵循互助资金运作模式），按政府投入同比例参股互助资金，发挥金融部门支农、扶贫的作用，调动金融部门对互助资金监管与服务的积极性。要充分发挥财政扶贫资金的“撬动”作用，使“互助资金”形成“组合拳”，扶贫的作用会更大、效果会更好。同时，要依据贫困村的规模大小、贫困户占比的多少，合理安排资金投入比例，不能搞“一刀切”或平均发放。要逐步扩大“互助资金”项目覆盖面，力争今后三年每年新增贫困村500个（中央200个、地方300个），到2011年实现贫困村全覆盖。
（二）完善“互助资金”的使用制度，确保贫困户优先发展
要准确把握财政专项扶贫资金的使用原则，重点提高农村贫困人口自我发展能力。首先，要在试点村认真做好扶贫对象的识别工作，按照新的贫困线标准，采取科学、民主的方法，准确认定贫困线以下的扶贫对象，这是做好扶贫工作不容忽视的前提条件。其次，采取舍两头，促中间的办法，确定“互助资金”的使用范围，即：对有工作人员或固定工资收入的农户家庭，在银行有担保条件不存在贷款难问题，应限制使用“互助资金”；对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困户家庭以实行社会救助为主（纳入最低生活保障范围），暂缓使用“互助资金”；对扶贫对象要采取综合措施，如降低入股比例或赠股（有目前的40%降到20%以下或采取赠股20%的方法）、发动社会扶贫帮扶部门予以赠股等办法，使贫困人口应保尽保、应扶尽扶；对初步解决温饱问题的贫困人口，可适当安排“互助资金”项目，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。再次，在“互助资金”的制度建设方面，还要特别强调“尊重贫困户意愿”的原则，不能和地方推行的相关产业项目强行挂钩或捆绑使用，由贫困户自由选择发展项目，有效规避经营风险和金融风险。
（三）提前下达“互助资金”计划，提高资金使用效率
在争取国务院扶贫办、财政部提前下达资金计划的同时，自治区扶贫办、财政厅要采取积极措施，探讨从“互助资金”开户银行拆借资金先垫付的办法，争取将“互助资金”计划在年初就能下达到县里，促使农户早选项目、早投入、早受益。对贫困户选择的中长期产业发展项目，可适当延长资金使用时间，切实提高“互助资金”的使用效率。
（四）建立“互助资金”发展的长效机制，破解农村贷款难题
一是中央和地方财政应为各级“互助资金”项目管理部门、村扶贫互助合作社，安排一定比例的管理费、培训费、扶贫互助合作社的开办费和基层管理人员的误工补助，改变目前“互助资金”的运行和管理成本在很大程度上依靠互助资金管理人员的奉献精神和相关政府机构的热情来消化的短期行为。二是加强政府支持力度，建立财政扶持与业绩考核挂钩的以奖代补的激励机制，确保各级管理机构的高效运转和管理水平的不断提高，促进“互助资金”的可持续发展。三是积极探索“互助资金”投入多元化、管理规范化、运作高效化、工作经常化的发展之路。
（五）明确“互助资金”的法律地位，保障健康持续发展
积极建议国家尽快出台“互助资金”的法律法规，结合相关政策意见尽快制定地方法规，进一步明确“互助资金”的法律地位，让村级扶贫互助合作社取得法人资格，行使依法经营管理权。金融管理部门要积极介入，提供优质服务。宁夏银监局应参照中国银监会关于《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发［2007］7号），对“互助资金”运行进行规范管理；自治区金融办要履行对“互助资金”的管理职责，加强调研，积极协调和解决“互助资金”项目发展中的有关问题。金融管理、技术监督、民政等部门，要在村级扶贫互助合作社法人登记和办证方面，提供便利、免收费用。对此，建议自治区政府明确有关部门统一协调确定“互助资金”协作银行并签署相关协议，明确各自的责任和义务，强化对“互助资金”的管理与服务，使“互助资金”项目由探索财政扶贫资金使用方式的“小试验田”，发展为扶贫攻坚的“大丰收田”。
主持人：马建民 周鸣和
调研组成员：韩治泰 强云 左新民 李育钢 常青
执笔人：强云 左新民 李育钢
2009年6月
