陈洪娇【19】
摘要：在《中华人民共和国社会救助法》（草案框架稿）臻于成熟完善，或将被提交审议【20】的情况下，一个关于省级地方社会救助立法的可能性的预见是：根据立法法第六十四条【21】，在中央制定的《中华人民共和国社会救助法》实施之后，需要各省制定相应的省社会救助实施办法，以满足《中华人民共和国社会救助法》在各省有效实施的具体需要。基于这一预见，本文以《中华人民共和国社会救助法》（草案框架稿）为上位法，开门见山地厘定甘肃省社会救助立法完善要旨和细则。
关键词：甘肃；社会救助；立法
一、甘肃地方社会救助立法完善要旨
（一）社会救助的概念
社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存发展基本需求的公民给予的物质帮助和服务。
甘肃省的社会救助是指在国家的支持和指导下，甘肃省对本行政区域内难以满足其生存发展基本需求的公民给予物质帮助、服务和精神鼓舞。其要旨有三：其一，尊重国家法制大局；其二，遵循属地原则，在甘肃省行政区域内，每个人都有平等享受社会救助的权利；其三，给予受助者以精神宽慰和鼓舞，使他们树立勇气面对生活，帮助有劳动和生活能力者走出暂时的困境。
（二）社会救助的项目
社会救助的项目主要包括：城乡居民最低生活保障救助、低收入家庭专项救助、临时救助、灾民救助、农村五保供养和流浪乞讨人员救助，共六个大项目。甘肃地方社会救助也应包含以上六个项目。本文认为可以将这些社会救助项目进行如下归类：第一类是长期供养型社会救助，即五保供养救助。此种救助属于任何社会都需开展的救助，必须形成长期、健全、稳定的救助机制。第二类是动态管理型社会救助，指居民最低生活保障救助、低收入家庭专项救助。其中低收入家庭专项救助包括教育、医疗、住房、法律、供水、供电、供暖等方面的救助。这种类型的救助可以依救助性质再划分为长期救助和短期救助，应制定客观、有效的进入、退出制度，分情况实施救助。第三类是临时救助，包括流浪乞讨人员救助。一般为短期的一次性救助。第四类是灾民救助，即面临自然灾害时实施的专门的系统性救助。灾民救助实质上也是临时救助的一种，不过因为灾民救助因其重大影响性、损害严重性以及救助过程的复杂性而将灾民救助单列为一类，灾民救助成为临时救助中的重中之重。
（三）社会救助的基本原则
社会救助的基本原则如下：其一是社会救助要保障基本生活；其二是社会救助要与经济社会发展相适应；其三是社会救助要与其他社会保障制度相衔接；其四是社会救助要公开、公平、公正。
（四）社会救助的管理机关
本文根据社会救助各管理主体职能的不同将社会救助的管理机关划分为：决策机关、执行机关和协助机关。决策机关主要指对社会救助对象、社会救助项目、社会救助标准等作出决策的机构。包括政府首脑、民政部门、统计部门、财政部门、教育部门、卫生部门、医疗部门、建设部门、司法部门等与社会救助有关的部门。执行机关主要指具体实施管理机关决策的机构，一般为基层组织，如街道（社区）社会救助办事处、乡镇社会救助办事处等管理机关。协助机关主要指为社会救助申请人提供证明或有关社会救助信息的组织，一般指工会、妇联、青年团和青年志愿者协会等组织。
根据《中华人民共和国社会救助法》（草案框架稿），国务院民政部门是全国社会救助工作的主管机关。
甘肃省社会救助的管理机关，即决策机关：一是甘肃省各级人民政府，它负责本行政区域内的社会救助工作；二是甘肃省各级人民政府的民政部门，它是本行政区域内社会救助工作的主管机关，负责组织、实施、协调社会救助，建立健全救助专门机构，配备专门工作人员；三是与社会救助有关的其他政府部门，包括统计、财政、教育、卫生、建设、法律等部门，它们在各自的职能范围内承担相应的社会救助工作。
社会救助的基层管理单位，即执行机关是：申请人户籍所在地的街道办事处或乡镇人民政府。
社会救助的公益性单位，即协助机关：一般指工会、妇联、青年团和青年志愿者协会等组织。
（五）社会救助的程序
社会救助的程序如下：其一，申请；其二，调查；其三，批准；其四，救助开始，其起算时间为领到救助证之日；其五，救助变更，指增加或减少救助金额或救助项目；其六，救助终止，终止时间为相关文件记载其救助资格被撤销之日或相关证件被注销之日。
（六）长期供养救助制度
长期供养救助制度即为五保人员供养制度，是指对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的城乡居民，国家对其实行供养救助的制度。
长期供养救助方式主要有两种：一种为集中供养，即指由国家兴办敬老院、福利院等供养服务机构对救助对象提供生活照顾和物质方面的供养服务；另一种为分散供养，即县级人民政府社会救助主管部门除按照规定的标准对供养救助对象实施供养外，还可以委托村（居）民委员会提供生活照料等方面的服务。
供养救助标准不得低于当地居民平均生活水平。
供养救助对象自动适用低收入家庭专项救助制度。
（七）动态管理社会救助
1.居民最低生活保障救助
居民最低生活保障救助指城乡居民共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的，由县级人民政府社会救助主管部门给予基本生活救助。
居民最低生活保障标准，按照当地维持城乡居民基本生活所必需的费用，由县级人民政府社会救助主管部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上级人民政府备案后公布执行，并应根据经济社会发展水平不断调整。
差别救助制度，即指对家庭中的老年人、残疾人、未成年人和重病患者可以适当提高救助水平的制度。
协助就业制度，即指县级人民政府有关部门应当为享受最低生活保障待遇家庭中有劳动能力的成员提供就业指导、技能培训等方面的服务，并通过职业介绍，扶持从事个体经营，安排公益性社区服务劳动，办理劳务输出等方式促进就业的制度。
享受居民最低生活保障的城乡居民自动适用低收入家庭专项救助制度。
2.低收入家庭专项救助
低收入家庭专项救助，是指对家庭人均收入略高于当地最低生活保障标准，但由于医疗、教育等情况影响基本生活的低收入家庭，给予医疗、教育等专项救助。
（1）医疗救助制度
医疗救助制度，是指对家庭人均收入略高于当地最低生活保障标准，但由于医疗情况影响基本生活的低收入家庭，给予医疗专项救助。
甘肃各地可以按照各地实际情况采取下列救助方式中的一种或多种：一是凭证就诊，即对受助者发放医疗救助证，小病凭救助证到指定的医疗救助点就诊，大病到指定的医院治疗；二是为低保对象购买社会保障部门的医疗保险；三是资助农村低保户参加农村新型合作医疗。
（2）教育救助制度
教育救助制度，是指对家庭人均收入略高于当地最低生活保障标准，但由于教育情况影响基本生活的低收入家庭，给予教育专项救助。
对于教育救助，可采用正在实践中逐渐完善的分类助学制度：在义务教育阶段，在教育部门指定学校就读的，全部减免学杂费、住宿费；在高中和中等职业学校教育阶段，由各市根据当地实际减免学杂费、住宿费；在高等学校、省外中等职业学校就读的，各地根据实际，向其发放助学补助金、奖学金。
（3）住房救助制度
住房救助制度，是指对家庭人均收入略高于当地最低生活保障标准，但由于住房情况影响基本生活的低收入家庭，给予住房专项救助。
关于系统的住房救助制度的建立，一是建立廉租住房制度和经济适用住房制度；二是建立起农村住房救助制度，进行危房改造。
（4）法律援助制度
法律援助制度，是指对家庭人均收入略高于当地最低生活保障标准，但由于遇到法律纠纷影响基本生活的低收入家庭，给予法律专项救助。
甘肃省可按照《法律援助条例》、《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》以及《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》实施法律援助工作。目前，包括法律援助主体、法律援助对象、法律援助条件、法律援助机构、法律援助人员责任等在内的法律援助制度已被制定出来并在接受实践的检验，本文不再冗述。
（八）临时救助制度
临时救助是指对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由政府给予资金、物质、服务等救助的一项制度。甘肃省可根据自己的实际情况设置相应的临时救助制度（一般包括流浪乞讨人员救助制度）。
流浪乞讨人员救助制度，是指县级以上城市人民政府应当根据需要设立救助站，实行临时救助，以保障生活无着的流浪乞讨人员基本生活权益的制度。本文将其归纳为临时救助制度中的一种。
甘肃省的流浪乞讨人员救助制度也应纳入社会救助体系中，成为社会救助制度中的一种。其具体制度内容已经比较成熟，可以根据国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度管理办法》及民政部颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》为依据，按“自愿救助，无偿救助”的原则，实施流浪乞讨人员救助工作。
（九）灾民救助制度
灾民救助制度，是指县级以上人民政府为应对突发事件而建立的关于行动步骤和救助措施的各项制度。
突发事件应急预案即是为应对突发事件而预先制定的行动方案。这是使受灾损失减少到最小而制定的预备方案。其内容一般包括两个方面：一是自然灾害发生后，县级人民政府各有关部门应紧急抢救、疏散和转移灾民，并为其提供食品、饮水、衣被、临时住所等应急救助；二是自然灾害平息后，县级人民政府及其各有关部门应及时检查、评估自然灾害造成的损失，制定救灾方案，并对灾后倒塌民房恢复重建，并在春荒（冬令）期间为灾民提供粮、饮水、衣被、住房等必需的救助。
救灾物资储备制度即是在中央及自然灾害多发、易发地区建立自然灾害物资储备制度，采购、储备、紧急调拨和运送自然灾害救助物资的制度。
（十）经费保障与监督管理
1.社会救助经费保障制度
国家通过财政政策保障社会救助资金的给付。国家实行“以地方各级政府财政支出为主，国家适当财政支出为辅，同时鼓励社会捐助”的社会救助经费保障制度。
2.社会救助专项基金制度
社会救助专项基金制度即将社会救助资金列为专项基金，专项管理，专款专用。
3.社会救助资金使用的监督管理
社会救助资金使用的监督管理即指各级人民政府财政部门、审计部门依法对社会救助资金的使用情况定期检查的制度。
（十一）社会救助法律责任制度和行政救济
社会救助法律责任制度是指社会救助主体因其不当行为而应承担的不利后果。其中，“不当行为”的内容由法律予以规定。社会救助法律责任制度体现了法律对救助权的保障和对滥用救助权的禁止，它主要包括两个方面的内容。
1.施助主体因实施不当行为侵害救助权所应承担的责任
不当行为主要包括：其一，对符合法定条件的救助申请不予受理，或者未依法说明不予受理的理由的；其二，对符合救助条件的拒不签署同意意见，或者对不符合救助条件的故意签署同意意见的；其三，滥用职权、徇私舞弊，贪污、挪用、扣压、拖欠、虚报社会救助款物，擅自提高或者降低社会救助水平的；其四，玩忽职守，对社会救助工作造成严重后果的；其五，其他违法行为。
责任形式：（1）行政处分，即社会救助管理机关及其工作人员有以上不当行为的，由其上级机关、主管机关或者所在单位责令改正或者给予行政处分；（2）刑罚处罚，即对社会救助管理机关及其工作人员因以上不当行为依法追究相关刑事责任。
2.受助主体因实施滥用救助权的行为而应承担的责任
滥用救助权的行为包括：其一，采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助款物和服务的；其二，救助对象家庭收入情况转好，不按照规定告知社会救助管理机关或者相关机构，继续享受社会救助待遇的；其三，其他违法行为。
滥用救助权的行为应承担的责任：上缴冒领或骗取的社会救助款物；冒领或骗取情节严重的，处以一倍以上三倍以下的罚款；危害社会治安的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3.其他相关协助主体因不当协助行为而应承担的责任
不当协助行为是指国家机关、企事业单位、社会团体、村（居）民委员会以及其他社会组织，应当向社会救助管理机关或者相关机构如实提供申请人和救助对象情况，却提供虚假不实情况的行为。
不当协助行为而应承担的责任：对出具虚假证明的，由社会救助管理机关或者相关机构提请其上级主管机关或者有关部门给予处罚。
行政救济，是指当行政相对人的权利受到不当行政行为的干涉而致使其权利无法实现或者受到侵害时，采取的通过行政主体上级部门审查而使行政相对人权利获得救济的制度。“有权利必有救济”是权利的核心要素。权利体现了人的某种要求，而救济则是这种要求得以实现的手段。根据宪法和行政复议法，行政复议是有效保障行政行为当事人的相关权利的权利救济途径。为保证社会救助受助人的权利得以实现，社会救助法规、规章中有必要对此作出明确规定。
救助申请人的行政救济途径：申请人或者救助对象对社会救助管理机关或者相关机构做的不予批准救助或调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议结果仍然不服的，可以依法提起行政诉讼。
二、甘肃地方社会救助立法完善细则
一种社会制度的完善一定程度上取决于对这种制度的精细化构建。甘肃省地方社会救助制度细则，即是在遵循社会救助要旨的前提下，从社会救助本身的性质出发，结合甘肃省的实际社会救助环境，为进一步完善甘肃地方社会救助制度而被设计出来的。它的制定增强了社会救助的可操作性。
（一）社会救助基层组织设立模式
社会救助基层组织是指对社会救助进行具体操作的基层组织，它具体从事社会救助信息的发布和接收、申请报批工作。
社会救助基层组织的设立模式主要有上海的“法人自治”模式和以重庆为典型的“行政编制”模式。前者是将基层组织独立出来，使其对自己的行为负责。后者将基层组织纳入行政编制中，有的地方将其视为派出机构，由其主管机关承担责任，有的地方则直接将其指定为独立承担责任的机构。本文认为上海的“法人自治”模式，虽然在上海市可促进社会救助机制有效运作，但因为在甘肃省“法人自治”在理念上和实践中都缺乏相应的基础，所以甘肃实施“法人自治”模式为时尚早，而“行政编制”模式具有操作可行性和行政一体性的优势，同时又会获得本区域居民的普遍认可，因此，本文认为，甘肃地方的社会救助可采用此种模式，规定社会救助基层组织的设立采“行政编制”模式，社会救助基层组织对其所实施的社会救助行为独立承担责任。
（二）社会志愿参与
社会救助是一项具有社会公益性质的活动，全体社会成员不仅需要监督社会救助工作的实施，更应积极参与社会救助工作，理解社会救助工作之于全社会幸福的重要意义，培养社会使命感和民族人格意识。
社会救助工作开展方法：一是广泛招募。以“人人有关爱，人人被关爱”为宣传标语，动员各行各业、各年龄层人士参与到社会救助工作中来。二是招募志愿者的方式应灵活多样，可以通过广播、电视、报纸、招聘会、展览会、文化节等进行公益广告宣传或深入各机关、团体进行招募。三是志愿工作应依实际需要安排，可以进行社会捐赠，可以安排敬老活动，还可以安排教育、医疗、法律、住房等专门知识宣传等其他有益于社会救助开展的活动。四是给每一位社会救助志愿者制发一个志愿者证，这是社会认同、鼓励志愿者精神的书面形式，同时可以志愿者所做的志愿事件的个数为标准设计不同颜色的志愿者证：如志愿者已参加过10次以上的志愿活动的，可得到红色的志愿者证书，以示鼓励；志愿者已参加过5～10次以上的志愿活动的，可得到绿色的志愿者证书，以示鼓励；志愿者已参加过5次以下的志愿活动的，可得到蓝色的志愿者证书，以示鼓励。
（三）社会救助联席制
所谓社会救助联席制，本文中指为实现社会救助各管理部门相关工作的协调运作而设立的联络制度。社会救助的管理主体包括政府及其民政部门、财政部门、教育部门、医疗部门、建设部门、法律部门等多个各自相对独立的管理机构，因此，社会救助需要各部门的通力合作。为避免社会救助各部门于工作中各行其是、混乱不一的情况出现，社会救助联席制度被制定出来。甘肃地方社会救助联席制度可这样规定：社会救助各管理部门每月（或季度）召开一次联席会议，以协商解决社会救助问题的方案，并形成实施细则。
（四）社会救助档案化制度和证件化管理制度
社会救助档案管理制度，即指社会救助依法通过“一救助事项一档案”的制度保存社会救助资料的制度。社会救助证件化管理制度，是指社会救助主体依法通过社会救助证件管理社会救助事务，社会救助受助主体凭社会救助证件享受社会救助权利的管理制度。就社会救助证件而言，依救助项目不同，社会救助证可分为五保供养人员救助证、居民最低生活保障救助证、低收入家庭专项救助证、受灾人员救助证等不同的社会救助证件。有条件的地方可以对社会救助证件和档案采取电子信息化管理。
（五）社会救助的动态管理制度
本文中的社会救助的动态管理制度是指为实现受助人员依法进入或退出社会救助机制所做的制度安排，即设立社会救助的停、减、增程序。甘肃地方社会救助的动态管理制度可作如下规定：享受社会救助的，家庭收入情况（或支付能力）发生巨大变化的，应当及时告知社会救助主管部门，办理停发、减发或增发社会救助款物的手续；社会救助管理部门应当对受助人员家庭收入情况（或支付能力）定期（每半年或每一年）进行核查。
（六）居民最低生活保障标准
参照北京市居民最低生活保障标准，甘肃省居民最低生活保障标准可依照如下公式计算得出：即采用国际上通行的“恩格尔系数法”，并考虑适当的调整数后确定。也就是，根据满足城市居民基本的食品支出标准，除以适当的恩格尔系数，然后加上或减去适当的调整数，得出低保标准。其中，居民食品支出标准由市统计局根据国家营养学会公布的年度标准食物谱及摄入量，结合本市市场价格计算得出。恩格尔系数为市（州）统计局统计的5%低收入家庭恩格尔系数的加权平均值。
值得一提的是，具体标准由各级政府统计部门测定后，可以通过联席会议最后决定。若认为有必要可以召开听证会。
（七）低收入家庭的界定
低收入家庭的界定，可以从两方面考虑：
一是低收入家庭应依属人原则还是属地原则确定。属人原则指以户籍所在地为标准确定低收入家庭；属地原则指凡在规定的区域内居住的低收入家庭即可成为享受社会救助的家庭。属人原则便于调查申请人状况和稳定社会救助制度；属地原则可最大限度地保护申请人的生存权和发展权。本文认为一般可采用以属人原则为主、属地原则为辅的原则。值得注意的是，这一制度可以随着户籍制度的改革而作相应调整。
二是如何界定“家庭”的概念。本文认为，界定“家庭”这一概念，应从“社会救助落到实处”为原则，无论是单身家庭、三口之家，还是四世同堂，只要同时存在以下情况都可以得到救助：其一是共同居住；其二是共享收入；其三是家庭收入符合法定收入标准。其中单身家庭属于家庭组合的特例情形，虽然其只有一名成员，但若这一人情况符合上述第三条标准的，这一人应当享有受助权利。本文认为甘肃地方社会救助对于低收入家庭可做如下界定：低收入家庭，是指户籍所在地为甘肃或在甘肃实际居住满两年的共同居住、共享收入的家庭（包括特例：单身家庭）。当然，若户籍制度发生变化，则此制度也应做出相应的调整。
（八）分类救助
分类救助制度是指依照受助对象的不同情况对其进行有重点、分类别的救助。分类救助是社会救助的一种更为细化、更为合理化的安排。甘肃地方的社会救助可以分为如下类别：第一类救助是长期供养救助，主要指五保人员供养救助。五保人员享有优先受助权，其救助标准高于低保标准5%，一般不设低保退出机制。第二类救助是动态管理型社会救助，主要指居民最低生活保障救助和低收入家庭专项救助制度。其中低收入家庭专项救助制度包括医疗救助、教育救助、住房救助及法律救助等专项救助。动态管理型社会救助一般应设立低保退出机制。其中低收入家庭专项救助制度可依其需救助情况采取比例救助的方法，如社会救助金为其需救金额的50%～70%并在一定限额内（如3万～10万元）。第三类救助是临时救助，指灾民救助、流浪乞讨人员救助。此种救助标准依实际需要确定，应设立救助退出机制。
（九）就业制度
为避免“养懒汉”现象的发生【22】，一项完善的社会救助制度应建立起鼓励人们自食其力的制度。就业奖励制度即是一项将社会救助制度与促进就业制度相衔接的制度。借鉴上海等地的经验【23】，甘肃地方救助制度可作如下规定：一是针对低保家庭中有工作岗位但收入较低的人员，为鼓励其稳定工作，该家庭在享受低保补差之后，另对其发放每月180元的就业生活补贴，体现了激励效应；二是对政府托底安置而退出低保的家庭，一次性发给12个月的低保金补差，体现扶持效应；三是向政府提出低保救助申请的有劳动能力的对象，必须先到劳动部门办理求职登记，同时促使有劳动能力的低保对象参加社区公益劳动，体现压力效应。
（十）低收入家庭专项救助的涵盖范围
理清低收入家庭专项救助的涵盖范围，有助于低收入家庭专项救助制度的开展。不妨借鉴上海市实行的低收入家庭专项救助制度的指导思想：从解决基础民生的要求出发，将医疗、教育等单项救助政策的覆盖范围从绝对贫困群体拓展到相对贫困群体，在政策设计上体现“斜坡效应”，改变过去社会救助只聚焦低保群体的“悬崖效应”，弥补政策断层【24】。
专项救助中的“专项”包括医疗、教育、住房、法律、供水、供电、供暖等救助项目。这些救助项目也与人们的发展权息息相关，没有这些权利，人类基本的权利就像生存权一样无从谈起，进而整个社会的法治也将无可归依，整个社会的稳定发展也将一触即溃。低保标准之外仍存在一部分人，他们收入略高，但因医疗、教育、住房、法律的原因而陷入无力摆脱的困境。面对这一问题，专项救助不但应保证人们享受生活最低保障的权利，还应保证人们享有专项保障的权利。
综合分析实践中和理论上对低收入家庭专项救助制度的规定，本文认为甘肃地方低收入家庭专项救助的涵盖范围可尝试做如下规定：（1）五保人员享受的低收入家庭专项救助；（2）低保人员享受的低收入家庭专项救助；（3）受灾人员享受的低收入家庭专项救助；（4）收入略高于低保标准线但在低保标准的两倍以内的低收入家庭专项救助。
不过当然，这种救助应是依当事人申请而给予的，应尊重当事人的意愿。社会一方面应建立起保障机制，为需救人员提供受助机会；另一方面应尊重当事人人格独立和自由发展，鼓励其通过自身努力争取发展而可以选择不申请社会救助；另外，还可以建立“反哺”制度，即受过救助的当事人，当其不再接受救助并有能力为别人提供救助时，提倡当事人以支援行为或捐赠救助金的方式“反哺”社会救助事业。
（十一）甘肃社会救助资金
1.在导致贫困的原因中，甘肃省自然致贫的比例远大于中东部发达地区，这是客观上无法克服也不可忽略的原因。另外，因经济发展落后，地处内陆，甘肃的财政收入来源也很狭窄，无法与中东部发达地区同日而语。以上两点无疑也是导致甘肃社会救助资金不足的原因。但享受社会救助的权利是为每一位社会成员平等享有的。因此根据《中华人民共和国社会救助法》（草案框架稿）第三十一条第二款的规定“对财政困难地区，中央财政在社会救助资金上给予适当支持”，甘肃社会救助资金制度的建立和完善需要国家和其他地方的支持和帮助。
2.比例支付制度即指社会救助资金中需要政府财政支出的部分，可由各级政府按比例承担支付义务。
3.社会公益基金应列为社会救助资金来源的一部分。
（十二）社会救助奖励制度
本文认为甘肃地方除了要建立完善社会救助法律责任制度外，不妨再建立起社会救助奖励制度。可分两种情况建立社会救助奖励制度：一种是依托社会捐赠建立的奖励制度，因为社会捐赠制度不具有强制性，故而对其主要设立精神奖励；另一种是依托税收体制建立的奖励制度，当然此种奖励制度要以社会救助税的设立为前提，在此税的基础上建立纳税人的捐赠免税制度。
总之，目前，甘肃地方社会救助立法并非系统的【25】，而是以对单个项目【26】作出规定的形式存在的、零散的，这就需要将社会救助各个项目归纳总结在一起，通过对社会救助具体项目的归类、整理，从而建立地方社会救助的系统的、有层次的立法体系。本文一方面考虑省级社会救助制度所依的整体框架：各省社会救助定义、社会救助原则、主要社会救助项目、社会救助管理体系、社会救助监督机制、社会救助法律责任和行政救济等社会救助的支柱性内容。另一方面，本文要对社会救助基层组织设立模式、社会志愿参与、社会救助联席制、社会救助档案化和证件化管理等细化的社会救助具体制度进行了全面引入和分析。期望本文所论能对甘肃地方社会救助立法完善提供帮助。
