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第5章 经济对策(2)

嗣为十八直省制订免科细则。凡新垦山头地角零星土地,及其成片但不及一定亩数者(一般为一二亩,高不过五亩十亩,亦有科则上下、水田旱地之分),皆免其升科纳赋。清人王庆云说,“初,犹限以亩数”;乾隆十一年,以广东高、雷、廉等府所垦本非沃壤,十八年以琼州海外瘠区,三十一年以滇省山头地角尚有旷土,“皆听民耕种,不限亩数,概免升科。不特无催科之扰,而并免查勘之烦。”

因为长时间以来从未进行过全面的土地清丈(除个别地方以外,其效果亦不佳),以及奉行以“原额”为准的征税原则,就从根本上注定了清代中国各省耕地数字的不准确性。结果,不但清代以前,即清朝以后,中国耕地数字始终是一笔“糊涂账”。至此,政府已失去了进一步行动的目标,努力也走到了尽头,适时地改变政策,也就成了势所必然。它既非空前,也非绝后。倒不妨说,恰反映了中国政治自古以来的一贯作风。

并最终认定:

(现今)若求可垦之地,则惟新疆乌鲁木齐等处地土沃衍,尚可招徕屯垦。至于内地开垦一说,则断无其事。各省督抚亦断不得以此为言。

如果说耕地已经开发殆尽,那将如何谋求农业的进一步发展?如果清代耕地的增加远不足以解释其农业总产量的提高,又应从哪些方面去寻求这些方法和原因?这些还是中国历代没有遇到过,而其后也会一再遇到的重大挑战。

5.永不加赋政策的完结

被边缘化的传统政策,除土地开垦以外,还有传统的赋税蠲免政策。

清人入关之始,即揭示了“不加赋”政策,并作为一条“祖训”留存下来。但苦于战时经费不足,三藩平定以后,方得以实施。仅康熙一朝,即免除税银一亿四千万两有余。

康熙五十一年,决定“滋生人丁永不加赋”,把丁银固定在当年水平。雍正年间“摊丁入地”,丁银全部摊入田赋,一举取消了历时数千年之久的人头税(吾人亦可称之为十八世纪“现代化”的措施之一)。

乾隆初年,一面废除了各地大量的杂税负担,同时,“永不加赋”的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月,朱轼曾疏请“民间田地丈量首报,宜一并永远停止”。次年临终遗疏,复言:“国家经费,本自有余,异日倘有言利之臣,倡加赋之说,伏祈圣心乾断,永斥浮言,实四海苍生之福”。其奏疏曰:

夫地丁二项本属一例,从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛,特命编审之年,但查人丁户口之数,不必加增丁银,著为定例。则民间田地正赋既有定额,何用苛求。……若此区区报垦之粮,于国赋曾何加于毫末乎?臣愚以为不但丈量不可行,即劝令据实自首亦可不必。

提出“地、丁二项本属一例”,丁银既已固定,田赋何必继续报增?清代的土地开垦,本意本非为增加税收,;雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜;“臣恭绎谕旨(按:指雍正元年鼓励垦荒谕),总以开垦为足民本计,非欲增收课赋。”朱批:“嘉是览之”(《雍正朝汉文朱批奏折汇编》,25册955页);乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏:“朝廷恩意,惟在尽地利以养穷民,不在复荒额而增赋税”(第一历史档案馆档案,1143号)。)如此则不仅不须清查田亩,而是直欲将“田赋”也像“丁银”一样固定化了。

朱轼的建议,经乾隆四年的再度讨论,对乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的决定,起到了极其重要的作用。同时,它也标志了清初“轻赋”和“不加赋”的政策,中经康熙朝的“滋生人丁永不加赋”、雍正朝的“地丁合一”,到乾隆初年,终告完成。

尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多,但它却成为清代一大“德政”。另一方面,政府又像康熙朝那样开始普免田赋,其中第一次即发生在乾隆十年,《巢林笔谈》:

诏下之日,万方忭舞。自上嗣服以来,大赦积逋,再减浮赋;岁收稍薄,辄费天庾;水患偶乘,动支国帑。天地犹有憾,皇仁蔑以加矣。

据统计,乾隆朝各项蠲免,前后共达白银二亿余两。但就经济发展、解决人口问题来看,蠲免政策就显得不够积极,方向也不够明确,因此不能没有一套经济发展的对策出台。

6.新的农业发展政策的形成

在传统政策被边缘化的同时,一套新的人口对策,即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的“恢复时期”,而是为以后的“和平时期”,特别是在人口日增,耕地开发殆尽的情况下,为如何发展经济寻找出路的。

发现人口问题之后,圣祖曾说:“户口殷繁固是美事,然当预筹安养之策”。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策,如欲农民改变“但狃于种地”的旧习,重视农耕以外的他种经营,因地制宜,发展畜牧业(康熙五十五年谕)。又提倡农桑之外,发展“山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜”,从多方面展宽农业的经营方向(雍正二年谕、《圣谕广训》),等等。

乾隆二年五月庚子,令编纂农书《授时通考》(乾隆七年成书),以农桑为致治之本。同时,谕王大臣等:

良以食为民天,……而黍高稻下之宜,水耨火耕之异,南人尚多不谙,北民率置不讲。此非牧民者之责,抑谁之责欤?命重农务本,将见俗返醇朴,家有盖藏,然后礼乐刑政之教,可渐以讲习。

乾隆三年十二月,上谕:

《周礼·太宰》以九职任万民,其二曰园圃毓草木,可以知所当务矣。……小民识见短浅,不能虑及久远,必须良有司感之以至诚。使官民上下,情意流通,有言必信,奉令承教,出于自然。行之既久,渐臻家给人足之风。

因河南一年种树一百余万,“安见豫省之法,不可仿行于他省耶”,训督抚董率州县,尽心民事。

先是,乾隆元年三月,礼部尚书杨名时奏荐七人留心经学,可备录用。即调来引见,用为国子监属员,其中即有主治《周礼》的拔贡生官献瑶。至乾隆七年,已为编修的官献瑶进呈经史,内称:

《周官·太宰》以九职任万民,其生财最多者莫如农,而又兼修园圃、虞衡、薮牧之政。俾山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。

主张于南方山林丘陵、江淮大薮大泽、北方地宜果蓏之地,复兴《周礼》之法。

六月二十六日,军机大臣等奏,查《周礼》任地养民之制,最为综密。今官献瑶奏称,江西、岭南与淮南、燕齐一带地方,或山童林赭,弃为不毛,或极望弥漫,一无出产。虽未必该地方一律多同,但所请修举园圃、虞衡、薮牧之职,似于筹画民生之计,不无裨补,昔(汉代循吏)黄霸治颍川,课民耕桑外,兼令种树畜牧,岁屡大穰。龚遂治勃海,专劝农桑,计口种榆薤葱韭若干,家畜二母彘五鸡,郡以富实。如是山林川泽丘陵之民,可广收树畜佃渔之利,自当讲求经理,以裕民生。

翌日(甲寅),上谕:

《周礼·太宰》以九职任万民,一曰三农生九谷,二曰园圃毓草木,三曰虞衡作山泽之材,四曰薮牧养蕃鸟兽。其为天下万世筹赡足之计者,不独以农事为先务,而兼修园圃、虞衡、薮牧之政。故因地之利任圃以树事,任牧以畜事,任衡以山事,任虞以泽事。使山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。

即是一篇政策宣言,也是一篇学术总结,成为以经术指导政事的典型。面对人口日多,不得不讲求“经久优裕之法”,实现可持续性增长,国家承平日久,生齿日繁,凡资生养赡之源,不可不为亟讲。……俾地无遗利,民无余力,以成经久优裕之良法。

乾隆九年再谕:“田里树畜”应予并重,三农、园圃、虞衡、薮牧四职,“何一非资生养赡之术”?

《周礼》所说是什么意思?按现代农学知识,“三农生九谷”,乃泛指谷类即粮食作物;“园圃毓草木”,为九谷以外各种作物种植;“虞衡作山泽之材”,乃指山林、川泽出产;“薮牧养蕃鸟兽”,是畜牧业。它们分别代表了农业生产的各个方面。乾隆七年六月谕,遂与雍正二年二月谕,同成为地方官员劝农时引用最多的两道谕旨。

清初曾有一段时间粮食紧张,粮价飞涨,但不过几年时间就物价平落,各地生产、交易依次恢复正常。此后一长时期,粮价低落,“谷贱伤农”,成为一大头痛问题。清代农业对策即是在这种背景之下,和针对它而发出的。

因此全面发展,并非是均平用力而无所侧重。上谕“不独以农事为先务”,已表示了政策的侧重点所在——即五谷以外的农业种植,和农业以外的其他经营。至此,自康熙末叶发端的经济发展对策的探求,已经基本告成。

而且,清政府不但在说,也是在做,这是特别难能可贵的。尤其是在乾隆前期,各地官员的劝农曾达到一个高潮,为历朝所不能及。它也使政府的关注重心,从东部地区(特别是沿运河省份)转移向那些内地省份。

清代劝农策的提出和对有关问题的探讨,本是有感于人口的压力才产生的。清代初年中国人口大约有七八千万,经乾隆一朝,已达三亿以上。如何满足这样大量而迅速增加出来的人口需要,正是清代经济的首要任务,也是各种政策产生的最大背景。这使清人面临了中国历史上从未有过的挑战,并终于造成了经济面貌的整体性改变。

面对人口增加的重大挑战,清人从中国东部的人口稠密地区,向着其他开发中的地区迁移。在这一过程中,中国耕地数字增加了一倍左右。它与优良品种的传入、水利的增修和高水平耕作技术的普及,构成了清代经济发展的几个主要因素。不过,上述几项因素的相乘结果,尚不能与总产量的增加相抵。在这中间,还存在一些长期为人们疏漏的因素,这就是:一,农业多种经营的大规模发展;二,省际交流的开展和比较优势的发挥。

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