4.如何确定行政诉讼第三人？
【宣讲要点】
所谓行政第三人，是指除行政相对人之外与行政行为、行政合同、行政指导等行政活动可能或已经具有利害关系的公民、法人或其它组织。这一界定是采取排除法与实质标准即利害关系的双重标准而作的界定，其表达以下：
第一，行政第三人不是一般意义的公民法人或其它组织，而是与行政活动有权利义务关系的人，即"相关人"或"关系人"。
公民、法人或其它组织之所以能够成为行政机关与行政相对人所形成的法律关系中的第三人，正是因为其与这种行政法律关系的产生、变更、消灭具有一种法律上的利害关系。这是其成为行政第三人的核心要素。其典型形态是相邻权人和公平竞争权人。
第二，行政第三人是行政行为直接指向人即对象人或相对人之外的公民、法人或其它组织。
从外延上说，行政第三人就是除了行政机关与行政相对人之外的与这种行政法律关系有利害关系的人。其中，法人包括机关法人和企业法人，事业法人等，只要具备民法上的法人资格皆可。这里值得一提的是行政机关作为机关法人身份以及作为行政主体资格出现时能否成为行政第三人。从上面我们对行政第三人概念的界定，行政机关以机关法人身份出现时，即行使的是私法上的权利义务时，其当然也完全可能成为行政第三人。而当行政机关以行政主体资格出现时，即在越权争议中，能否成为第三人却是存在较大争议。从对行政第三人界定及保护第三人利害和依法行政的要求而言，我们应当赋予权限争议中与行政行为有直接利害关系的行政机关以行政第三人资格，使其参加到行政程序中来，以便更好地解决行政争议，促进法治行政。
具体来看，认为同行政行为有利害关系的行政机关而成为行政第三人的，大概有以下两种情况：
一是两个以上行政机关作出相互矛盾的行政行为。如甲机关批准公民可以为一定行为，而乙机关却作出了该公民的行为违法以决定并予以处罚。这种情况下甲、乙行政机关分别是乙、甲行政机关与公民之间形成的行政法律关系的第三人，即甲、乙机关分别是对方与公民之间关系的第三人。
二是越权纠纷中的被越权的行政机关可以是行政第三人。如甲行政机关超越权限行使了乙行政机关的行政处罚权，对某企业法人的违法行为实施了处罚，这时乙行政机关就是行政第三人。
第三，行政第三人是行政机关当初作出针对行政相对人的行政行为时，未将其列入行政程序中考虑的人，即行政机关在行政程序中未将其当作当事人对待，或者行政机关作出的行政行为并非针对行政相对人之外的人，但由于其行政行为作出之后可能影响其它人的利益，而通知或应申请使其成为当事人即第三人。
以行政第三人与原行政法律关系标的的利害关系程度即间接与否可分为：直接利害关系第三人和间接利害关系第三人。直接利害关系行政第三人是指与原行政机关和行政相对人（即对象人）之间的法律关系之标的有独立的、直接的行政法上的权利义务关系，而并不通过其它如民事法律关系作中介的公民、法人或其它组织，即行政行为已经在客观上调整或涉及到其权利义务，行政行为在法律上的存在与变动，直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务的变动。所谓直接联系，就是指行政行为直接调整或涉及行政第三人的权利义务，而不是通过其它法律关系，而非其它法律关系。从以上可以看出，这种行政第三人完全应当成为行政程序中的当事人，其之所以称之为第三人，只是因为行政机关在作出行政行为时，没有将其当作行政程序中的行政相对人来看待。比如，行政卫生部门命令所辖区内的所有医院不准购买某家公司的药品。此时医院是行政相对人（被行政命令所针对且承受了"不准购买"的义务）而某家公司就是有直接利害的第三人，因为其的权利直接受到行政行为的调整，而又未被当作当事人。这时，某家公司便可以行政第三人的身份行使救济权利。
间接利害关系行政第三人是指与行政行为所认定的事实、结果，以及行政相对人有民事法律关系的其它受行政行为间接影响的公民、法人或其它组织。间接影响是指行政行为以其它法律关系作中介而影响到其权益。由于行政行为具有一定的公益性，一旦作出就具有公定力，确定力、拘束力、执行力等效力内容，故这种间接利害关系行政第三人在行政执法实践中是广泛存在的。但这里的间接影响的范围界定要以行政行为确实或必然影响其权益为标准，而不应包括一切受行政行为影响的人，这就是说这里的间接影响是有程度要求的，而非包括一切的。
【典型案例】
2006年4月5日，张某与同村村民李某因邻里琐事争执殴斗，并互将对方打成轻微伤。公安机关对张某和李某分别作出拘留10天和罚款100元的行政处罚决定。李某对处罚没有异议，并按时交纳了罚款。张某以处罚决定程序违法，事实认定不清为由向上一级公安机关申请复议，被上一级公安机关驳回。张某不服，以公安机关为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定。
【专家评析】
本案在审理过程中，对李某应否作为第三人参加行政诉讼分歧较大，主要有以下几种不同意见：
第一种意见认为，李某与公安机关对张某的处罚无法律上的利害关系，但其仍得以第三人身份参加诉讼。第二种意见认为，李某与张某案有法律上的利害关系，应作为第三人参加诉讼。第三种意见认为，李某与张某案没有法律上的利害关系，不应将其追加为第三人参加行政诉讼。
我们同意第三种意见。主要理由有：
首先，依照行政诉讼法理论，张某提起行政诉讼，只能是维护自己的合法利益，他无权对李某所受的行政处罚提出主张，法院也只能就公安机关对张某的行政处罚进行审理，否则，法院的审理就超出了诉讼标的范围，违反了不告不理的原则。
其次，张某、李某虽是因共同的违法行为而受处罚，其违法行为是共同的，但其所承担的法律责任却不是共同的，各自具有独立性，相互之间无法律上的利害关系，对张某的处罚是否合法并不必然影响到对李某的处罚，因此，两人不是对方案件中的利害关系人。
第三，《若干解释》第二十四条第二款规定："第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。"第三人在诉讼中有独立的法律地位，既不依附于原告，也不依附于被告，其在诉讼中有提出与本案有关的诉讼主张的权利，如对人民法院的一审判决不服，有权提出上诉。在该案中，李某没有对自己所受的行政处罚提起行政诉讼，因此他只能围绕公安机关对张某的行政处罚所依据的事实及应适用的程序和法律发表自己的意见和证词，无权就公安机关对他的处罚是否合法提出诉求和意见，也即其无权行使该条所规定的诉讼权利和义务，故其参加本案诉讼也就没有实际意义。
【法条指引】
《行政诉讼法》
第二十九条 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第二十三条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
第二十四条 行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。
第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。
