（三）近些年来，国民经济运行中暴露出的反常现象、财政日益困难的现实，迫切要求加强财政宏观调控、强化财税法纪。由于财政调控和监督职能弱化，从城市到农村，从国有企业、集体经济到合资、合营、外资、个体和私营经济，从有经营行为的机关团体到银行和个人，几乎无处不存在盲目建设、重复建设、偷漏和逃欠国家税收、违反财经纪律等问题。根据最近报刊资料披露，我国的财税泄漏（财政收、支、流失）已达到登峰造极的地步，共有十多种表现：“税收泄漏”，1992年全国约500亿元；“价格泄漏”，近几年全国约800亿元；“利润泄漏”，如乱摊成本、转移收入等；“回扣泄漏”，全国约500亿元；“金融泄漏”，如占压挪用国库资金炒房地产、期货、股票等；流失利息，全国约600亿元；“灰色分配”，1992年全国职工非正常收入的增长已超过工资的增长速度，占工资总额的38%以上；“吃喝泄漏”，每年全国约吃喝公款800亿元；“会议旅游泄漏”，乡、县以上出国考察团，各种会议旅游多如牛毛，由此损失达500亿元以上；“贪污受贿”，1992年全国立案侦查万元以上大案万余起，1993年上半年查处5万元以上大案3000起；“转移和侵吞国有财产泄漏”，如炒房地产、炒企业、炒期货、炒差价、国有企业出卖低估价等。上述问题之所以出现，一方面是体制和法制不健全，另一方面则是没有加强财政宏观调控和监督，财政政策、措施跟不上形势发展的要求，宏观调控力度不够。当然最根本的原因是忽视财政在市场经济中的地位所致。
三、市场经济对财政宏观调控的新要求
社会主义市场经济不同于任何形式的资本主义市场经济，在客观上，它更加迫切要求建立健全宏观经济调控体系。由于我国传统的宏观调控体系是建立在计划经济基础之上的，其调控方式、调控对象、调控目标及具体调控任务都只能适合于当时的旧体制，是大统一的直接调控、政府行政命令调控。市场经济是以市场为基础配置资源的经济，它的着眼点一方面是把企业推向市场，成为市场主体，价格由市场供求关系决定；另一方面国家则利用政策、法制、经济杠杆培育、调控、规范市场，即形成国家调控市场、市场引导企业的经济运行机制。这就要求国家财政的宏观调控机制必须与新的体制相适应。
在市场经济条件下，财政宏观调控面临的新情况新要求是：
（一）要求建立与市场经济运行相适应的财政宏观调控体系。这个新调控体系是由税收、预算、国家信用、财政补贴、折旧率等等调节系统构成的。
这个新财政宏观调控系统的最大特点是舍弃行政命令的直接调控系统，建立在利用财政经济杠杆的基础上，并以法律、政策作为保障和依据，以市场为中介。
（二）财政宏观调控不再是直接的微观管理与监督，而是利用经济杠杆、以市场为中介的间接宏观调控。如果不以市场为中介，仅用经济杠杆直接调节，就形不成间接调控机制，达不到市场法则的要求。财政调控的对象不再只限于国有工商企业的运行，也包括金融企业的运行，同时还要面向全社会各种经济成份。
（三）财政调控的目标不再只保计划的实现，而要面向社会主义大市场，面向社会经济生活，面向社会总供给与总需求的平衡，面向社会经济效益，就业及人民生活稳定等。
（四）财政宏观调控的范围扩大了，不再只是一部分国民收入、一部分社会产品，而是覆盖全社会的使用价值和价值，社会总财力（资金）的流转和社会物资（商品）的供求。
四、财政宏观调控的目标、任务与具体实施办法
在转向市场经济的新形势下，如何根据国情确定财政宏观调控的具体目标和基本任务？各级财政怎样实施宏观经济调控？我们认为在保持经济总量的基本平衡，推动经济结构优化，促进国民经济持续、快速、健康发展的大前提下，财政宏观调控的目标、强化财政调控力度的基本构思是：
（一）各级财政通过对社会总产品或国民收入的分配和再分配，调节分配关系，以实现公平社会分配为目标。财政是政府这个分配主体的代表，并在分配中起主导作用，自然具有对市场经济运行中各个经济主体之间、行业之间、部门之间、地区之间、个人之间的收入分配水平，实施调节的功能和义务。社会主义经济中的国有企业、集体和合作企业、中外合资企业、外资企业、私营和个体企业，分别按所有制性质、组织形式、投资者主体不同，在企业内部分配本身的收入，自然构成独立的分配主体，具有不同的分配方式、行为和分配目标，并遵循既定的分配原则。财政则要代表国家和全体社会成员的整体利益，利用税收、投资、无偿支出、利润分配、折旧率、资金占用费、国家信用、地方财政融投资、参股与控股等调控手段，来调节国家、地方、企业、个人之间、各经济主体之间、各社会成员之间的分配关系，达到公平合理分配的目的。
（二）国家通过运用财税政策（紧缩性或扩张性财政、税收政策）和诸经济杠杆，调节社会供求总量，以保持国民经济总量大体平衡为目标。社会经济的运行实际上构成国民收入形成、分配和使用的全过程。国民收入的形成表现为社会有效供给，它经过分配、使用则表现为社会总需求。国家各级财政通过主导国民收入的分配和再分配，通过实施紧的或松的财政、税收政策，利用经济杠杆或必要的法律与行政手段，直接或间接地制约社会供需规模、构成、总量，实现社会总供给与总需求的基本平衡。
（三）通过财政政策与金融政策的协调、配合，调整产业结构、经济结构、地区结构。以促进国民经济总体布局和地区经济布局科学合理、生产要素优化配置和经济效益的提高为目标。财政在同银行分工协作、密切配合的基础上，寻求财政政策与货币政策最佳配合模式的协同效应，相机抉择，搭配使用，以达到调控国民经济整体运行的目的。就当前通货膨胀指数居高不下、财税、金融秩序仍比较混乱的情况下，宜在“双紧”财税、货币政策大前提下，紧松结合，部分松部分紧，保重点建设投资，压一般性或“长线”项目，重征收、储蓄，节财政支出，控信贷支出规模。致于那种认为财政调控或者金融调控无须对方配合，唯我作用最大，可单独完成对国民经济宏观调控重任，对方作用无足轻重的观点则是一种经济学常识上的错误，是不可取的。
（四）各级财政通过调整分配政策、改革预算管理制度、编制与执行国家预算、发展国家信用和地方财政融投资等，以调节社会资金流向流量，集中必要财力，保证基础产业、基础设施、其他重点建设项目的财力投入，使“瓶颈”产业得到较快发展为目标。
当然，地方财政宏观调控的侧重点与中央财政有所不同，特别是今后中央与地方财政彻底分税、分级预算之后，两者宏观调控的任务和重点就更有了区别。地方财政应在中央财政宏观调控大目标制约下，立足于开辟地方财源，调节中观经济布局，协调上下级之间的分配关系，动员地方财力，发挥地方优势，因地制宜地加快各地经济的较快发展。
（五）各级财政要通过完善社会财务监督机制，改善财务管理、监督办法，硬化预算约束，堵塞财税收入的泄漏，以提高企业效益、社会经济效益和财税收入效益，以及缓解、摆脱财政收支矛盾的困扰为目标。关于财政预算约束软化的问题已提出多年，而且年年喊，月月说，但一直未有效解决。财政收入的柔性或相对递减性与财政支出的刚性增长的矛盾日益突出，财政赤字连年不断，债务居高不下，包袱愈背愈重，而企业负盈不负亏，自我约束、自我监督等“四自”机制至今没有真正形成，美其名曰，企业走向了市场，其实包袱还是国家背，不少企业在亏损的情况下，甚至在资不抵债的情况下照样借钱发工资、奖金，最终还是国有资产的流失。因此，各级财政应把调控的重点之一放在公有产权权属的改革与关系处理上，明确公有财产所有权法人代表的利益风险机制，解决公有产权无人负责的问题。同时，强化企业财务监督，督促企业财务行为的规范化；并把财政监督、财税执法寓于财政宏观调控之中，消除与社会主义市场经济规范运行格格不入的财税收入流失、财经纪律涣散，金融秩序混乱、银行、企业只有权利、没有责任、占压税款等问题，确保财税收入的及时到位和稳定增长。
（六）财政还要通过利用诸经济杠杆和必要的财力，调节市场薄弱环节，以实现资源优化配置、市场经济规范、有序运行为目标。“市场”这只“看不见的手”不是万能的。世界各国市场经济运行的正反经验己证明了这—点。因此，国家要利用财政这只“看得见的手”以必要的财力、物力及其它财政经济杠杆及时对“市场失灵”或“市场缺陷”现象予以有效治理。诸如国家订货、国家抛售、国家控股、投资倾斜、税率调整、减税免税、税收加成或附加等都是行之有效的调控手段。通过强有力的调节，消除市场运行的障碍，弥补市场运行的不足，使市场作用的强度、范围、趋势发生变化，使国家的政策、政府的意图，能够指导市场运行的方向，使社会主义市场经济朝着国家制定的经济发展战略目标发展。这也是社会主义市场经济与资本主义市场经济的根本差异所在。
二十三、政府·财政·调控
社会主义市场经济要求以市场为资源配置的主体，加强国家的宏观调控。财政是政府作用经济的重要手段，发挥其调控作用，意义重大。
一
财政是什么？财政的本质是什么？这是研究财政学首先需开宗明义的事情。建国以来，我国财政学界对此有诸如“国家分配论”、“货币关系论”、“价值分配论”、“剩余产品论”、“公共需要论”等不同观点。但撇其个性，除异求同，至少有一点——它们在财政主体问题上不存分歧：国家与财政关系虽各有论述或认为国家先财政而生，或后于财政，或与财政有本质联系或无本质关联等等，但都承认国家出现后，承担这一分配活动的就是国家政府（关于国家、政府同一与否，理论上有不同理解，本文不做区分）。由是而论，突出国家主体的国家分配论有其重要的理论贡献。但由于历史原因，客观上由于社会主义处于初建阶段，国内外政治、经济形势严峻，主观上源于产品经济、计划经济的认识所限，对国家职能的探讨都是突出强调国家的政治、经济两种职能以及社会主义时期经济职能的强化，至于政府职能范围、行为方式没有必要也不可能研究——传统的政府机构是前苏联模式的复制，政府行为权力高度集中，政治与经济，行政与经济密不可分。所以无怪乎理论上国家分配论提出后，主体行为未进一步深入；实践中，财政作为国家掌握和实现计划的工具，位居全部经济活动中心，涉身国民经济宏观、微观众环节，大包大揽。
我们称之为“公共财政”的西方财政则是从“市场失灵”出发，从政府提供非竞争性、非排他性的公共产品为主线引出的，但这是仅就其主要活动范围、提供对象而言；而另一方面，依主体而论，西方财政学的发展始终没有脱离对主体——国家的行为研究，则有一定借鉴意义。事实上，西方现代财政学的发展，其内容已远非“公共财政”所能概括，作为政府经济学的主干，称之为政府财政学似为准确。
以政府经济学角度探讨国家的职能问题，初见端倪于18世纪英国古典经济学派鼻祖亚当·斯密之《国富论》，斯密强调政府活动的非生产性，认为最好的政府就是最廉价的政府。“夜警国家”是其国家职能观的精辟概括，国家从事活动权限于：（1）保护国家安全；（2）维护社会秩序；（3）提供必不可少的基础设施。
30年代凯思斯主义的出现是西方社会政府职能强化的根本转折，其影响之深，波及之广，誉为西方社会经济的一场革命，它反映了30年代自由资本主义走投无路，旧古典经济学破产这一历史必然。至此，西方经济学分化为微观经济学、宏观经济学两大阵营，也从这里为现代混和经济的建立和发展，提供了有力的理论依据，构造了大体框架和模式。政府不再是旁观于经济运行之外的消极“夜警”，而是主动进入经济生活中调节经济运行、保证充分就业、抑制通货膨胀、熨平周期波动。
之后的资本主义经济发展，虽经济问题不断暴露，有关政府职能问题始终是财政学研究的重要内容。如新古典主义再度兴起，供给学派、合理预期学派等均对政府职能给以不同角度的阐述。尽管如此，混合经济模式不可逆转。西方现今的政府经济活动已不仅仅包括最初的财政收支行为，而且扩大展到对私人市场的管理调节，以及介入生产领域形成一定规模的公共生产部门。就政府与市场关系看，有法国的“计划指导下的市场经济”，德国的“社会市场经济”，日本的“政府主导型市场经济”，美国的“自由型市场经济”。从中仍可寻规律性一般，即通过政府作用以弥补“市场失灵”领域。
