统筹城乡发展是一项系统工程，涉及的工作千头万绪，必须明确其基本思路。理论和实践表明，统筹发展中的目标与任务、根本途径、基本手段是要考虑的三个基本问题。
3.1确定目标与任务
3.1.1确定目标
3.1.1.1我国统筹城乡发展的目标
2002年我国提出，为了全面繁荣农村经济，要统筹城乡经济社会发展，以推进全面小康社会建设。这里提出的统筹，内容主要是城乡的经济社会，目标是为了全面繁荣农村经济和全面建设小康社会。
2003年，我国明确提出了以统筹城乡发展为第一位的“五个统筹”，进一步提出统筹城乡发展的目标就是要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。
2005年，我国提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的发展要求。强调要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。在积极推进城乡统筹发展中，要建设社会主义新农村，提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。
由此可见，我国对统筹城乡发展的内容和目标的认识，经历了一个不断深化的过程，到2005年则基本上形成了比较完整的目标框架。统筹城乡发展，在本世纪头20年，就在于要通过新农村建设，推进经济、政治、文化、社会“四位一体”发展，完成农村全面小康社会建设，逐步转变城乡二元经济结构，实现全国全面建设小康社会的目标。到本世纪中叶，就在于通过深入新农村建设，根本改变城乡二元结构，基本实现农村现代化和城乡一体化发展，基本实现全国的现代化。在这两个阶段，统筹城乡发展主要就在于要搞好社会主义新农村建设。正是在这个意义上，可以说新农村建设就是统筹城乡发展。这两个阶段，其目标由在本世纪头20年主要是逐步转变城乡二元经济结构和实现农村全面小康，到本世纪中叶根本改变城乡二元结构和实现现代化，前后既是分阶段的、有区别的，又是紧密联系、不可脱离的，其中，关键阶段在于头20年，基本现代化目标的实现也在于头20年的目标能否顺利完成。
对统筹城乡发展目标，也可以根据近期和中长期来划分。在近期，统筹发展的目标应主要是解决我国城乡发展严重失衡问题，应以增加农民收入为重点，缩小农业和非农产业之间的收入差距。中长期的目标则是要逐步建立起有利于缩小城乡二元结构的体制和机制，加快农业部门的现代化，进而实现整个国民经济的现代化。
3.1.1.2不同区域的目标选择
在统筹城乡发展的总目标下，各地还必须制定并实施适合各自情况的统筹城乡发展目标，为各自区域的统筹发展树立起一个明确的奋斗纲领，同时也为包括年度发展在内的近期工作计划提供依据。由于目标的广泛性一般都会产生一个认识的程度问题，对统筹城乡发展总目标的理解差异，也会产生区域的尤其是县、乡（镇）总目标确定的差异。但是，实事求是，让农民富裕起来，应是一个区域在制定统筹发展目标时应遵循的一个最基本的原则。应当防止目标制定脱离实际，盲目照搬，尤其是要防止把统筹城乡发展的目标片面地与“新村建设”、村庄整治划起等号来。
制定区域统筹城乡发展的目标，重点和难点在于制定区域的产业发展目标。产业发展是统筹城乡发展的中心工作，产业发展目标的确定，能为区域的统筹发展指明主要奋斗方向，为区域内方方面面工作的发展提供依据。但产业目标不等于GDP指标，也不等于社会发展目标。世界上一些国家如南美有的国家，人均GDP超过3000美元，甚至个别超过5000美元，却社会危机频发，发展严重受挫，说明经济增长并不等于社会发展。因此，产业目标的确定必须同政治、文化、社会发展目标的确定结合起来，共同形成中心突出而又协调统一的区域发展总目标。这样的总目标，才是科学的全面发展观，用公式表示就是：发展=经济增长+社会进步+人的全面发展。
为了使总目标具有科学性、全局性和完整性，一般在制定时必须注意坚持以下四个主要原则：
（1）要以区域的资源系统状况或条件为基础。这就是说，要首先对本区域由自然、经济、文化、社会等因素构成的复合系统进行综合分析，并注意放在一个与本区域系统既相关又更大的系统中去进行联系分析，了解各方面的条件和各方最关心的最大要求。这是保证目标科学性的首要基础。
（2）体现并有利于促进城乡二元经济结构和社会结构的转变。这一原则，是体现统筹城乡发展的实质之所在，但在不同区域、不同阶段又各有侧重点。就东部经济发达地区而言，现阶段总的目标是农民“工人化”、农业现代化、提高农村的城市文明普及率。而西部地区，现阶段目标则主要是农民增收，加快推进工业化和小城镇建设。当然，一个区域又可分为省、市、县、乡（镇）不同层次。不同层次，城乡差距不同，统筹解决的问题不同，改变城乡二元结构的目标和办法又各不相同。
（3）体现并有利于可持续发展。我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况，对统筹城乡发展已构成严重制约。按照联合国1989年《关于可持续发展的宣言》，可持续发展就是既要使人类的各种需要得到满足，又要保护资源的生态环境，并不对后代人的生存和发展构成威胁。统筹城乡发展的目标，同样必须体现这个要求。有研究认为，经济低代价增长、人口适度零增长、自然资源和环境容量扩大增长，是我国实现可持续发展的基本目标和基本途径（梁言顺，2002）。统筹城乡发展中，如何因地制宜地确定可持续发展目标和实施办法，是各地应十分重视解决的问题。
（4）目标要可靠、可行。为此，除了目标测定方法可靠外，一定要注意量力而行，注重实效，切忌不切实际的形象指标、水分指标、空头指标和浮夸指标；注重发展的阶段性和目标的可靠性、可操控性；既突出重点，又使经济、文化、社会、政治等目标相互协调统一。
为了便于操控，一个区域的城乡统筹发展的目标通常还需要分类制定。按照属性的不同，一般可将总目标分为：经济建设的目标；文化与社会建设的目标；政治建设的目标；可持续发展的目标。按照层次的不同，一般又可将总目标分解为：总体目标；包括分产业目标的子目标；分阶段目标；区域内不同层次的目标等。各类目标通常除了进行科学的定性描述，还应提出主要的量化指标，或者尽可能将目标全部量化。而要做好量化工作，一般还需要借助专业的测定方法。
3.1.2明确任务
统筹城乡发展，必须着力于社会主义新农村建设。通过上面有关目标的分析可以看到，新农村建设是实现农村全面小康和现代化的一个重大战略举措，新农村建设就是统筹城乡发展，就是以工补农、以城带乡的具体化。新农村建设提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的”总体要求，全面包含了物质文明、政治文明和精神文明建设三个方面的丰富内涵，简明扼要地概括了农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等各项任务，是各地统筹城乡发展中必须把握的基本任务。
3.1.2.1中心任务是农民增收
统筹城乡发展，其基本出发点和落脚点在“三农”问题，即实质在解决我国“三农”问题。在我国人民生活总体上达到小康水平、开始进入全面建设小康社会的关键时期，农业低效、农村落后、农民贫困已成为全面建设小康社会和现代化建设的瓶颈，这在第一章中已进行了具体分析。推进全面小康社会和现代化建设，就必须突出统筹城乡发展，突出“三农”问题，把解决好“三农”问题作为重中之重。
从农业来看，人多地少是基本矛盾，大量农村富余劳动力未能转向非农产业就业，小农经济未能形成规模经济，农业劳动生产率一直处于低下状态。农业长期投入不足，生产条件差，农业在市场经济下已沦为弱势产业和低效产业。农业成本上升，农产品价格相对下降，农业收入逐年下降，目前农业生产成本已接近农产品收购价格水平，如果把农业劳动力投入成本计算在内，农业的负效益十分突出。正是由于这些原因，造成了农业长期低效和以农业为生的农民收入长期低下。
与城市相比，农村不仅经济发展落后，社会发展也十分落后。农村教育、卫生、文化等社会事业，长期依靠农民的低收入维持运转。农村道路交通等基础设施建设投入严重不足，许多基本建设仍然依靠农民投资投劳。农村尤其是西部地区农村，二、三产业发展缓慢，城镇建设落后甚至面貌依旧，使得农民难以向非农产业和城镇转移就业。农村的落后，既反映了农民投入的艰难，更反映了农民收入的艰辛。据《南方周末》报道，南方某乡村女教师徐萍为筹集3个农村弟弟的学费、偿还医药费债务和时常面临的工资拖欠及被迫“捐款”，在4年时间里，从周一到周五在乡村教书，周六和周日到城市卖身，从一个侧面就反映了农村居民的这种就业、收入无法保障的辛酸景象。
由于农业和农民收入低下，农民教育投入十分困难，使得农民受教育程度和以文化素质为主的整体素质远低于城市居民，而由于素质的关系，又使得农民在现代农业生产和转移就业中难以获得较好的收入增长。同时，农业的低产出，也抑制了农村市场的发育完善，而农村市场发展的迟缓，又反过来影响了农业的市场化和农民增收。另外，农民收入尽管增速缓慢、收入相对下降，却仍然存在取消农业税后负担不合理的一些问题，如一些不合理的农产品征税和重复征税、乱收费、乱摊派、罚款，无疑又减少了本来就低的农民收入。
可见，“三农”问题集中起来看，还是农民收入低下的问题。这不仅是一个现实问题，也是在一个较长时期内都会存在的问题；不仅是全面建设农村小康和农村现代化不可逾越的中心问题，也是一个极端重要的政治问题。不难理解，没有占我国人口绝大多数的农民的利益，就不可能有真正意义上的全体人民的利益；没有农民收入的增长，就谈不上真正意义上的以人为本和人民生活水平的提高。统筹城乡发展，其实质就是为了解决“三农”问题，因此，“三农”问题的集中反映——农民收入低下问题，即农民增收问题，就成为了统筹城乡发展的中心任务。
解决农民增收问题，是一个渐进的过程。既要有紧迫感，又要看到艰巨性和复杂性。要遵循城乡经济社会发展规律，调整和配套相关政策，改革和完善各项体制保障，通过城乡人民的共同努力逐步加以解决。在这一进程中，关键在于：①要发挥工业和城市对农村的带动作用。通过加快发展农村二、三产业和小城镇，增加农民非农就业机会和带动农业提高产出效益。②加快传统农业向现代农业的转变，推进农业产业化经营，提高农业产出收入。③加强农村劳动力技能培训，大力推进富余劳动力向非农产业和城镇转移。④完善农业补贴政策，落实并进一步减免对农民的不合理负担。⑤逐步缩小工农产品“剪刀差”，理顺和保持农产品价格的合理水平。
3.1.2.2大力推进农村剩余劳动力转移就业
统筹城乡发展，必须把农村富余劳动力及农村人口的转移就业放在突出的位置加以考虑。
强调这个任务，一方面在于新增农村劳动力比重大。我国每年将新增劳动力1000多万人，但从我国城乡人口结构、年龄构成和劳动力供给趋势来看，农村劳动力的供给将日益成为新增劳动力的主要来源。如目前新增产业工人中，每新增3人，便有2人来自农村。可见，城乡的就业问题，来自农村的就业压力更大。从存量劳动力来看，仅2002年全国农村劳动力4.9亿人中，除开农业种养业能容纳1亿人、乡镇企业解决1.33亿人、外出务工9900万人，农业剩余劳动力就有近1.5亿人需要转移（王伟光，2004）。另据有关资料显示，目前实际已有上亿农民在非农产业和城市流动，如果加上随其流动的子女，已占到全国总人口的10%左右，相当于一个大国人口的数量。如何转移并稳固农民的就业，无疑已成为一个极其严峻的问题。从因征、租而失地的农民来看，全国还有3000万～5000万人左右失地农民，如果加上现代农业建设会带来一定的失业，而其中又有相当部分是中年和低技能的就业困难人员，农民的就业和再就业问题就越加突出了。
另一方面，农民增收的问题，实质上就是就业问题。我国农村人多地少，没有农民的转移就业，就不可能减员增效。而据统计，近些年来农民进城务工的收入，一般都占了农民收入增长的40%～50%。可见，转移就业对农民增收至关重要。而农民增收了，我国人口的绝大多数就安定了，这对于执政的党和政府来说无疑也是极端重要的。西方国家在发展中普遍曾吃过“失业大军”的亏，险些葬送其制度，值得我国引以为戒。因此，统筹城乡发展，必须突出解决好农民转移就业，解决这个问题实质上就是解决农业和农民增收问题。
