有害排放会形成酸雨和烟雾，并跨越州际界线。为了改善2.4亿多人的健康，美国政府要求到2014年，燃煤企业相对于2005年排放量分别应该减少54%的氮氧化物排放和73%的二氧化硫排放，《跨州空气污染法令》设计了一个“总量控制与交易”体系，燃煤电厂可以通过购买、交易和出售排污许可来保证达到排放限制目标。因此，实现减排任务严峻但是却有条不紊。但是，另一方面，由于联邦环保局极力抑制煤炭的使用和燃烧，如果新法案被通过，电力企业将无法按照规定的计划表来完成规定，也无法承受安装新设备所带来的高昂的经济负担[31]。如果新法案被通过，那么，从2014年开始，电力企业每年将因新法令多花费8亿美元。联邦环保局在制定法规时已经逾越了其权力。近年来，美国天然气价格低廉，削弱了电力公司对煤炭的需求，因此2012年，煤炭公司的股价一直持续低迷。如果新法案通过，无疑是雪上加霜。由于被裁判违反联邦法律，煤炭公司股价也随之飙升。阿齐煤炭公司和皮博迪能源公司的股价分别上涨了1.1%和3.7%。由于交易商认为法院判决将意味着未来对清洁能源的需求会降低，所以美国天然气期货价格迅速回落，跌幅超过3%，期货价格又恢复至原有水平。但是，由于经济和法律的双重压力，许多燃煤电厂仍然面临着停工关闭的命运。联邦法院认为联邦环保局在制定《清洁大气法》并给各州制定深度减排要求时，已经逾越了其司法权限，联邦环保局在实施友好邻居条款时违反了《清洁大气法》。环境市场交易商认为新法令立刻生效执行，跨州空气污染法令和环保局其他的法规对州污染控制项目要求过于苛刻，在时间上对于他们来说，设计安装所需要的污染控制设备实在是太紧张了。
专题21、收费返还政策
焦点议题
氮氧化物气体排污税（区域性有害气体）
据美国环保局统计，氮氧化物配额交易使臭氧输送委员会氮氧化物配额管理方案成本削减从高于13亿美元（2000年价格）降低到了7亿美元。西欧国家对氮氧化物征收税费，只是针对较大的排放源征收排污费。法国自1990年起即对大型燃烧源收取氮氧化物排污税，并将75%的收入用于减排投资和研发。1992年1月1日，瑞典开始实施排污收费制度，征收对象是拥有有效能源产量在5000万千瓦时以上的大型工业锅炉设备的企业，共124家。由于这项措施能降低政府监管成本，瑞典不断扩大征收对象。1996年，征收对象扩展到拥有产量在4000万千瓦时以上锅炉设备的企业；1997年，征收对象又扩展至拥有产量在2500万千瓦时以上锅炉设备的企业；至今，征收对象已超过260家企业，拥有锅炉设备460座。
【评述】
美国氮氧化物配额交易降低了氮氧化物的排放量和近地面臭氧的环境浓度。据美国环保局2007年的统计数据显示，在实施氮氧化物配额交易后，2006年氮氧化物排放量与2005年相比削减了7%，与1990年相比削减了74%。法国缴税企业可根据减排技术类型申请补贴，标准减排技术补贴比例为增量成本的15%。这种税收收入分配机制调动了企业的积极性，使得1997年氮氧化物排放量削减了13%。1990年，瑞典开始对燃煤电厂收取氮氧化物排污费。收费政策实施后，瑞典1993年氮氧化物的排放总量比1990年削减了44%，提前实现了减排35%的目标。2007年1月1日，挪威开始针对道路等移动源和部分工业固定源征收氮氧化物排污税，税收对象覆盖55%的氮氧化物排放源。排污税政策执行1年之后，氮氧化物排放总量降低了0.6%。
案例：
瑞典的排污费政策的优势解读
排污费政策使得氮氧化物排放量持续减少。对于那些同时实行排污许可证的管理部门，排污费政策比许可证制度要更为有效，假设不开征排污费只实施许可证制度，则减排量只有现在的1/3。
——瑞典的经验
【案例评述】
企业氮氧化物排放量的核算有何办法？
瑞典政府在减排预算时，将一氧化氮和二氧化氮排放量折算成二氧化氮总量，在设定收费标准时，瑞典监管部门先对企业减排成本做了核算瑞典政府，最终将减排成本收标准定为40克朗/千克，因为他们认为这个标准比较适中。这样做既鼓励了企业减排，又不会使一些企业负担过重。2008年，为了进一步加大减排力度，收费标准上调为50克朗/千克。氮氧化物排污费的收取由瑞典环保局监管部门负责，瑞典环保局负责排污费的估算、征收及企业排污监测设备的审计等，审计内容包括企业的每日监测报告、独立检查机构的评估报告等。企业安装的氮氧化物排放监测装置必须由有资质的检查机构每年检查一次，且出具检查报告，以确保达到监管机构规定之标准。企业氮氧化物排放量的核算有两种方式：一是由企业自行安装排放量监测装置，按氮氧化物实际排放量征收；二是按监管部门的推定排放量征收，推定排放标准为工业锅炉250毫克/兆焦、燃气涡轮600毫克/兆焦。监管部门允许企业对监测设备停运维护，但不得超过37小时/月，否则接下来两个月的排放量将按正常条件下的1.5倍计算。由于推定排放量标准较高，87％的企业选择了第一种方式。在1992～2004年间，自1992年被征收排污费企业的氮氧化物排放强度从0.4千克氮氧化物/兆瓦时降至0.23千克氮氧化物/兆瓦时，下降幅度达42％；自1996和1997年开始被征收的较小企业的氮氧化物排放量下降幅度也达到了26％。
同时，为了避免被收费企业因运营成本上升而导致竞争力下降，瑞典监管部门专门设计了“收费返还”制度。具体的返还标准为：征收的资金除0.7％用于弥补政府监管成本外，其余全部还给企业[32。
——“收费返还”政策
在“收费返还”政策下，低排放、高产出的企业将成为排污费净收入单位，高排放、低产出企业则为净支出单位。以2003年的两家企业为例，A企业为0.202千克/兆瓦时，B企业每单位有效能源的氮氧化物排放量为0.389千克/兆瓦时。经过排污收费返还后，对于2003年的氮氧化物排放，企业A成为净收入方，净收入为76万克朗；企业B成为净支出方，净支出23万克朗。如果将总价折合成每兆瓦时有效能源产量净支出的排污费，2003年企业A净收入1.38克朗/兆瓦时，企业B净支付排污费6.13克朗/兆瓦时。这就相当于企业A每发一度电，可获得净补贴人民币0.14分，而企业B每发一度电，则需净缴纳人民币0.63分排污费，两者由于排污收费返还政策造成的发电成本差距可达人民币0.77分/度。上年度工业锅炉的各项数据、氮氧化物排放量及有效能源产量报告，企业需在每年1月25日前向监管部门申报。经监管部门核算后，净收入企业会在12月1日收到返还的资金，而净支出企业则必须在当年的9月1日缴纳排污费资金。因此，氮氧化物排污收费返还政策可有效区分氮氧化物排污强度大和强度小的企业，并可动态地进行区别对待。所以，尽管瑞典设定的排污费标准较高，但是收费返还政策仍很合理，并促使其尽可能减少单位产出的排污量。
总体来看，氮氧化物排污收费返还政策有效降低了氮氧化物的排放量。从排污费的行业收支来看，化学、造纸、木材加工行业为排污费净支出部门，电力、供暖企业为排污费净收入部门。瑞典监管部门在1997和2001年先后两次对氮氧化物排污费政策作出核算[33]。
——氮氧化物排污费净收入（支出）部门
收费返还”政策的优势？
在单一的排污收费政策下，收费标准太高，所有企业都是净支出方，企业的生产成本增加，提高收费标准的改革阻力大，偷排现象地发生率比较高。而在单一的减排补贴政策下，所有企业都是净收入方，补贴过多可能大大加重财政负担，补贴过少激励效果又会有限。“收费返还”政策在制度设计上具有二次分配的特点，不仅体现了公平和效率的原则。在这一政策下，单位产出污染排放量小的企业缴纳的排污费少，获得的返还资金却较多，成为净收入方；而单位产出污染排放量大的企业缴纳的排污费多，获得的返还资金少，成为净支出方。这实际上是让单位产出污染排放量小的企业净获得了“收益”，单位产出污染排放量大的企业净支付了“费用”，提高了企业的减排积极性。同时，采取“收费返还”政策，政府决策很容易获得支持。政府所征收的排污费除部分用于补偿监管成本外，全部用于补贴企业，实现了专款专用，方便社会监督。当政府根据环境质量目标要求加大减排力度而提高收费标准时，更容易获得支持。“收费返还”政策使企业有内在动力，不断提升技术水平。排放量小的企业将获得更多的返还资金，促使企业为保持低排放领先地位而不断提升技术水平。从实际效果看，瑞典对氮氧化物征收排污费后，企业减排的积极性大大提高，取得了明显效果。
案例：
德国面临氮氧化物排放的起诉
事件：2010年，欧盟实施的空气质量标准，要求必须保证各国空气中氮氧化物的年平均值在40微克每立方米之内。德国政府曾向欧盟提交申请将包括柏林、汉堡、法兰克福等在内的50多个城市及其周边地区的氮氧化物排放标准推迟到2015年实施，但遭到了欧盟的拒绝。2013年，欧盟对德国的汉堡、柏林、法兰克福等33个氮氧化物排放超标的城市发出警告，要求这些地区尽快采取有效措施改善空气环境质量，否则将面临法院的巨额罚款或起诉。此前，因为欧盟委员会认为，目前没有任何迹象表明，这之中的33个大城市氮氧化物排放超标情况会在2015年前得到实质性的改善。
【案例评述】
在德国，这些地区的柴油车保有量居高不下，人口密集区或者大城市氮氧化物排放都超标，即使像柏林这样的国际化大城市，短期内要想达到欧盟标准也还是非常困难的。不仅如此，根据统计数据，在2013年，有近一半的欧盟成员国的空气质量没有达标，而且主要是由于氮氧化物排放超标。曾有相关科学研究表明，柴油车有助于减少氮氧化物的排放，但实际上却助推了氮氧化物超标排放。因为柴油汽车相对于普通汽车较为环保（尤其在减少二氧化碳排放方面），所以柴油汽车在德国非常普遍。没有达标的国家还包括：德国、芬兰、法国、爱尔兰、卢森堡、马耳他、荷兰、奥地利、比利时、丹麦、西班牙和瑞典，几乎覆盖了所有欧盟的发达国家。欧盟委员会的分析认为，这些欧盟成员国氮氧化物排放超标是由于柴油车尾气排放造成的。除此之外，其的欧盟空气质量指标各城市还是基本可以达标的，比如大家所熟悉的PM2.5和PM10含量，德国各城市都在标准范围之内，上限分别是年均值25微克和40微克每立方。德国政府目前还没有对欧盟的这项决议作出任何反应。但是已有德国交通专家建议，政府应该通过各项措施，减少城市居民使用汽车的频率。而来自汽车行业的人士则分析认为，限制私家车出行不能解决根本问题。政府应该推动汽车行业研发更环保的柴油发动机，比如生产严格执行欧六标准的轿车或卡车发动机。城市堵车也会加剧氮氧化物的排放量，因此让车辆更通畅的行驶。设置更合理的交通信号灯也是可以考虑的减排方式。对此，欧盟委员会也向德国政府建议了很多有效的减排措施，比如提高停车费、限速、设置城市环保区以及十年以上的轿车禁止上路等，通过这些措施可以让那些被警告的城市尽快达到欧盟规定的标准，降低面临至少六位数的巨额罚款的风险。
专题22、气体污染全球事件
焦点议题：
有害气体的排放的许可证制度
A、气体污染全球事件
在全球范围内，有害气体污染问题由来已久。空气中有6种主要污染物：O3、SO2、CO、NO2、PM10、铅颗粒在空气中污染物排放的浓度超标，会对公众健康构成危害，也会对财产和环境构成危害。
