科层化是现代官僚组织运作的基本途径和方式，通过纵向的等级制实现了权力的集中，从而保障权力运行过程的畅通无阻；而对权力的横向分布则使组织内部得以相互协调互补，体现了权力的分散化运行。在韦伯所设计的组织结构体系中，人总是和特定的岗位联系在一起的，岗位的权力就是他的权力，岗位的功能就是他的功能，岗位的责任也就是他的责任。下级对上级的服从并不是针对某个人的人格服从，而是对特定制度的服从，并且，这种服从也是局限于岗位所限定的责任范畴之内的。
现代公共管理体系设置了两个层次的责任，一是政府的责任，即政府作为一个整体的责任；二是行政人员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。根据官僚制的理论设计，责任与权力的配比是正向统一的，不论是政府还是行政人员，行使一定的权力就必须同时课以相应的责任。然而在实践中，权力和责任均衡分配思想却遇到了相当多的问题。对于韦伯所提出的政府层面的责任，西方国家由于普遍实行了官僚制的公共行政体系，通过代议制的政权体制建设以及相对完善的监督控制体系，从表面上得到了相对有效的解决。但是，对于第二个层次，即行政人员的责任问题，却始终没有找到切实可行的解决措施。
（二）问责在实践中被误读
问责制的概念在西方国家由来已久。国内学者在翻译“问责制（accountability）”一词的时候，往往简单等同于“责任制（responsibility）”。实际上，问责的含义十分丰富，它包含以下基本内容：（1）控制权力滥用，预防腐败发生；（2）确保公共资源为公共利益服务，实现公正、公平；（3）提高效率和效益；（4）提高政策的透明度与合法性。一个机构或部门要想实现问责，必须满足以下基本条件：（1）必须具有明确清晰的权力、责任划分标准；（2）必须使问责成为一项长期化的制度，始终坚持贯彻执行；（3）问责的内容必须具有可列举性，使每一个当事人都了解行为可预见的后果；（4）必须通过问责制形成一种激励文化，而不是简单地指责或追究责任；（5）在执行过程中，必须保证每个人有工作的积极性。
由此可见，“责任（responsibility）”与“问责（accountability）”是有根本性差别的，“责任”所表述的是一种相对静止的状态，与特定的行为后果相关，如法律责任、过失行为责任等；而“问责”则是一个复杂的动态的概念，不仅包含了对行为后果的责任追究，更包含了通过明确权责关系，提高当事人自律意识，预防不良后果发生的内涵。准确来讲，问责制包括了权力授予、明确责任、全面实施体系化控制三个方面的内容，问责的最终目的是要从积极预防的角度实现权责的和谐统一，保证管理活动基本目标的实现。
从目前我国情况看，问责多被作为一种行政处罚的手段，责任的具体归属认定往往缺乏明确的标准，往往取决于“民愤极大”或者领导人的主观意志。问责制的这些现实特性，使得行政问责在实践中产生了各种各样认识上的偏差，主要体现在三个方面：（1）把问责制简单地等同于引咎辞职；（2）把问责制简单理解为“上”问“下”责；（3）把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚手段。
事实上，真正意义上的问责制是希望通过对决策权责关系的重构，形成一整套长期、稳定、有效的制度，使问责具有明确的法治化依据，“而不是简单的行政性文件，也不是临时性的行政决策”，问责主体的权利配置也应通过法律的方式予以明确。总的来看，问责制体系构建就是要回答“谁来问责”、“问什么责任”、“如何问责”、“问责的标准和依据”、“问责的后果承担”等一系列问题。
（三）怎样建立合理的问责制
问责制体系构建首先涉及问责的主体，即“谁来问责”的问题。我国的问责可以分为制内问责和制外问责。所谓制内问责是指党内问责，或者行政系统内部问责、人民代表大会对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责等。特别需要加强的是司法系统问责，公检法系统既然有独立办案权，就应当在行使问责制方面独立发挥作用。制外问责则是指包括新闻媒体、社会舆论对执政党和政府的问责、对执政党组织和政府的问责等等。不论制内制外问责，各个问责主体的权责范围，采取何种方式进行问责是法律应该明确界定的。新闻舆论作为“第四种权力”对公共部门所发挥的监督作用是不可否认的，然而媒体监督权也应该有其适当的边界。现实生活中媒体干预办案，一旦有媒体介入便以“民愤极大”为由，加重处理——这并不是政治生活领域内的正常现象。
其次，问责制体系构建涉及问责的内容，即“问什么”的问题。通常意义上，问责的内容包含组织纪律问责、法律道德问责等。行政人员最为直接的责任是要对组织的上级负责，因而，上级组织对涉及组织制度、纪律方面的内容进行问责也成为一项最直接的问责内容。法律问责的内容包含民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任四个部分，是由独立的司法检察系统依法履行的一项重要权能。目前，我国司法系统真正能够发挥实效的问责，多为上级司法机关对下级行政机关及其工作人员进行事后追查，同级司法机关很难真正发挥有效的预警、监督、检查职能。从今后制度构建的角度看，发挥同级司法部门的问责作用将成为确保问责制落到实处的关键。问责内容的第三方面，道德问责既涉及行政人员因特殊岗位要求所体现的道德责任，又包含一般性的社会伦理道德规范所涵盖的责任。各级行政人员坚持自身廉洁只体现了职务特殊的道德责任要求，而没有将更大范围上的社会伦理道德责任纳入其中。现实生活中，政府官员亲友子女借助权力庇护伞违反社会一般道德准则的行为，也应成为行政人员本人道德问责的一项重要内容。
再次，问责的发生方式，即“如何问责”的问题。从问责的发生方式来看，应该包括决策问责、执行过程问责和结果问责三个方面。如果将问责仅仅停留于对已发生严重后果的有关责任人进行问责的话，只是解决了消极责任的处理问题，换言之，只是就问题解决问题，而没有从根本上防患未然。问责制设立的根本目的，是为了让权力的行使者明确可预期的后果，而不是就既成事实的后果单纯承担责任。举例来看，如果消防队员每次救火只完成几个规定的动作：拉响警报，踩足油门赶到现场，打开消防栓，接上水管，爬上梯子，然后开车走人，试想，将会发生什么样的后果？而如果仅就火灾后果是否扩大来追究消防员的责任的话，他们永远也不会真正领悟其根本职责是灭火救生，是为了消除火灾及隐患，把每一个火情现场的人都救出火场，直到火完全扑灭为止。问责制之所以要包含决策问责、过程问责和结果问责等多方面内容，目的正是为了全面涵盖权力与责任关系的各个方面，使被问责的对象明确权力的范围、行为预期的后果。
最后，问责制体系构建最关键的一个问题就是问责制的实现途径问题，这一问题同时关系到“问责的标准和依据”、“问责的后果承担”等一系列问题。我们认为，组织构建和法制建设并举，是全面落实问责制的关键。
党政干部人事、组织管理制度是问责制运行重要的政治环境。长期以来，我国党政干部人事、组织制度只注重选拔、培养，而忽视了队伍的淘汰、“退出”机制建设。退出机制不完善，只能上不能下是我国干部人事制度长期以来的一大痼疾。2004年，中央出台了新的《公开选拔党政领导干部暂行规定》，同步出台的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》与原先的《党政机关竞争上岗工作暂行规定》一同构成了干部选拔的新机制，而《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》则成为我国探索干部“退出”机制的一项尝试。所有这些，明确了党政领导干部问责的内容和标准，标志着我国干部人事制度改革已由局部改革、单项突破转向综合配套、整体推进的阶段。
小结
“公共决策”概念中的所谓“公共”实际上是从决策行为服务的对象反向推导而来的：以公共服务为目标，对公共物品进行选择的行为就是公共决策。“公共决策”的主体既包括各级政府，又包括各类“非政府组织”。建设“非全能政府”，推动非政府组织参与社会公共事务更能够体现公共管理的潮流与方向。
决策包括个体决策、群决策和组织决策。组织决策相对于个体、群决策都具有更大的优势。群决策比个体决策更有能力动员各种力量整合资源和信息；更须面对和解决群体成员利益多元化的问题；决策的过程与模式更加规律和科学。公共组织除了具备群体决策的特点之外更能够通过自觉而不是自发的方式整合各种有利资源，避免各种消极问题。当然，这并不等于说组织决策没有缺点。实际上，公共组织这一主体包含了个体和群体的主要优缺点。减少决策失误分为事前和事后两种。事后的手段主要是决策问责和纠错。而事前手段最直接的是决策结构设计。
决策结构设计是围绕决策行为开展进行的。虽然公共组织的规模大小各异，结构形式多种多样，但基本上可以划分为决策系统、咨询系统、信息系统、监控系统四个部分。公共组织正是通过这种结构化的分工，使得各子系统既相互独立又相互影响，从理论上提高了组织决策的科学化程度。从整个国家政治结构的角度来讲，任何一个公共组织都是社会环境大系统中的一个子系统。这种从微观到宏观的系统分析为公共组织的纵向结构和横向结构划分提供了一个总体概要，为第三章专门讨论组织结构因素对公共决策的影响奠定了基础。
