根据“议程设置理论”，公众通过媒体了解客观世界发生的事件或问题，按照媒体所提示的角度去思考，并且根据媒体对各种问题的重视程度来调整自己对这些问题重要性的看法。但是，媒介研究者往往忽略一个重要问题：谁是议程的真正设置者？一些学者试图回答这个问题，韦斯特利曾经指出，在某些情况下，压力集团或特殊的利益集团可以人为地将一个议题纳入媒介议程。尽管西方国家一向标榜新闻自由原则，但实际上，媒介活动不仅受政府影响，而且，国家和政府的政治控制是媒介控制的主要方面。如果说，政府部门通过限制或禁止某些有害信息的传播，可以控制媒体活动，进而引导社会舆论的话，那么，有选择地通过媒体提供某些有利信息，则是政府控制媒体，引导舆论的一种更主动、更积极、更有效的方式。
政府可以通过新闻发布等途径，告诉民众政府工作的新进展，使之成为社会关注的问题。如两国签订重要协议后，通常会以新闻发布会的形式对外公布有关情况，也可以通过新闻发布会，表达政府对某些问题的态度，以统一认识，如中国政府就经常以新闻发布会的形式对台湾问题表态，政府甚至可以通过新闻发布会的内容，提示民众思考问题的角度。例如，在科索沃战争中，以美国为首的北约军方每天都举行新闻发布会，公布最新战况。他们避而不谈战争的侵略性质，对战争每天造成大量无辜平民伤亡也视而不见，却反复展示一些精选出来的图片，显示北约精确制导导弹如何准确命中对方军事目标而无损周围民居。这些照片通过西方主流媒体的“客观报道”，向全世界广泛传播这样的信息：北约打击的仅仅是敌人的军事目标，而且可以有效地避免伤及无辜。他们无法躲避世界舆论对战争本身的关注，却通过向媒体提供对自己最有利的信息，引导人们按照对自己最有利的角度去思考，以“有没有伤及无辜”取代“战争是否正义”，使之成为舆论焦点，用这种误导的方式，转移公众视线，逃避世界舆论的批评。
所以，政府主动的信息发布，不仅是为新闻媒体获得新闻素材提供了一种简便有效的形式，更重要的是，政府所发布的信息，被新闻媒体作为“事实”进行客观报道而得到了广泛的传播，可以形成舆论焦点，成功地把“政府议程”变成了“媒体议程”和“公众议程”，引导公众按照政府期望的角度去思考问题。
3.政府议程设置的诸多方式
在美国，传媒具有相对独立性。政府借助传媒的舆论引导往往是通过政府公关的方式进行的。在这方面，他们非常重视。单是美国五角大楼每一年就花费数百万美元去传播符合他们观点的资讯，公关部门有超过三千人，他们提供新闻给合作的记者，对于不合作的记者则不提供任何新闻，使政府与媒体间形成所谓“我们喂，他们吃”的关系。台湾学者林照真将美国政府公关对媒体的影响概括为如下几个方面：
第一，掌握通路（access）。政府公关指的是经营一般通路，更重要的是要去限制媒体通路。政治领域中经营媒体通路包括有关复杂信息、空头支票、编撰故事等的适时发布，或要养成记者的依赖等；限制媒体通路如停止信息的散布，阻止记者通达组织高层的通路，排除记者可能获得独家追踪式的调查报道等。政府可以控制给媒体的议题，每天早上，美国白宫的资深幕僚要决定“今天我们希望媒体报道什么？”然后再将这个信息通过电脑传到资深行政部门官员与成千的政府公关、新闻秘书、新闻代理等人手中，结果是总统可以在任何时候任何时间传达他的政策，而所有的记者就被控制在一个房间里。包括总统在内的政府高层官员，也可以打电话给媒体主管，针对特定的故事或是记者个人，提出强烈建议或是抱怨，有时媒体高层会想在政府与记者间扮演缓冲者的角色，但通常他们很快就准备顺从，若干报道就在白宫要求下被扼杀或软化。政府领导者也会对不顺从的媒体进行报复，如拒绝采访，收回所有可获得资讯的管道，提供独家给喜欢的记者，提供误导的信息给讨厌的记者，提供声望很高的政府职位给特别合作的新闻人。
第二，按照大众媒体组织特性进行操控。他们深知所有媒体都需要一个稳定的、可信赖的新闻流通管道，他们有每天的新闻需求，也必须事先获知记者与摄影师可以准时到达的行程表，于是中央与地方政府可以透过路线的安排接触到记者，从而增加“亲密性”。研究发现，机构吸引记者的方式是因为他们经常是透过亲身接触，经常供应很好的资讯，所以，机构会成为记者最常接触的来源，而且许多记者与媒体制作人已经习惯常态性地依赖他们，那种依赖将会影响到新闻本身。政府公关官员与新闻记者在互动时，注意把握四条原则：即让记者将社会设想为一科层组织结构，这样记者就会依赖并采用政府信息；政府所提供的信息必须符合新闻媒体的新闻价值规范，如具备一定的冲突性、显著性与时间性等；政府公关必须设法让官方议题转化为媒体议题；政府公关与其把自己视为一个劝说性议题的提供者，不如将自己设定为纯粹、客观新闻的提供者。
第三，除了正式的发布新闻机制外，透过非正式形式选择性“泄露”信息。克林顿的新闻办公室曾经给《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《洛杉矶时报》等报纸透露消息说，总统将要求国会每年拿出七千美元为贫困地区招募教师，这种微不足道的案子之所以可以在大报赢得报道，正在于其方法是“悄悄地告诉给记者”。采取不具名的新闻泄露去散布信息，最常见的是当官员有意推动某个政策但不知民众如何反映，所以以不具名的形式泄露给特定的新闻媒体，官员一旦发现反对意见太强时可以做调整，特别是给媒体独家，反而可以得到更多的注意。
第四，恰当地运用象征性符号。透过符号的技巧运用，政治环境可以重新被定义，并依实际目的做各种操作。最常见的形式是所谓的“假事件”，指的是以人为塑造的场景，创造令人信服的形象，一个假事件会以虚构的事实去建立一个完全的相关事件，而透过行动与场景，很难区分何者为真实、何者为虚拟。政治的世界中，很容易理解去创造一个问题表面上可以解决比真正去解决来得更重要。
（三）政策法律对公共舆论的引导
政策法律与舆论引导都是社会控制手段。所不同的是，政策法律规范人们的行为，而舆论引导则是调节人们的意识。正如人的思想与行为密不可分一样，思想引导与行为规范也是密不可分的。政策法律通过强制力保证实施并对违反规定的行为实施惩罚从而对人们的思想意识产生重要影响，即通过“不敢为”而导致“不敢想”。舆论引导则通过改变人们的意见和态度进而影响人们的行为，使其“不去想”进而“不去为”。
1.政策法律的舆论引导功能
政策法律对舆论的引导功能分为两类：一类是有关公共舆论的政策法律。这一类政策法律直接规范公众的舆论行为，调节舆论领域发生的社会关系，维持舆论领域的社会秩序，对公共舆论具有直接的规范作用。另一类是有关社会生活其他领域的政策和法律。这一类虽不直接调整舆论关系，但是也对舆论产生影响，具有间接的引导功能。一般认为，政策法律对公共舆论的引导主要表现在五个方面：
第一，通过指引作用引导舆论。一项政策法律出台后对人们具有指引和导向作用。这是引导法律所调整的对象依法作为或者不作为、体现法律人性化的一种形态，这是现代法治国家法律价值取向和追求的精神。
第二，通过法律的评价作用引导舆论。法律的评价作用是指法律作为人们对他人行为的评价标准所起的作用。法律评价包括专门的评价和一般的评价。前者是指经过专门授权的机关、组织及其成员对他人的行为所作的评价。其特点是代表国家，具有国家强制力，产生法律约束力。后者则是普通主体以舆论的形式对他人行为所作的评价。因为法律具有权威性，往往是人们进行舆论评价的一个重要标准和参照。
第三，通过法律的预测功能引导舆论。法律的预测功能是指人们根据法律可以预先估计人们相互间将怎样行为以及行为的后果等，从而对自己的行为作出合理安排。如果根据法律人们预测某种言论及行为是合法的，则会“大声表达”，否则可能会“保持沉默”。
第四，通过法律的教育功能引导舆论。法律的教育功能表现在：通过法律的实施，法律规范对人们今后的行为发生直接或间接的诱导影响。即把体现在法律中的某种思想、观念和价值灌输给社会成员，使社会成员在内心中确立对法律的信念，从而使法律内化，形成尊重和遵守的习惯，进而成为舆论表达的“刻板印象”，起到引导舆论的效果。
第五，通过法律的强制作用引导舆论。由于法律具有强制约束力，并通过对违法行为的制裁，进一步加强了法律的引导和教育意义，因此对公共舆论具有较强的影响力。
美国政治学家托马斯·R·戴伊在《理解公共政策》一书中认为公共政策制定以后具有一种“软性效果”，即影响公众对政府行为的认知态度。因为政策的制定除了实际意义以外，还有象征意义。即使政府政策制定后没有成功地达到目标，但是公众看到了政府的积极作为。公众常常从政府的善良意图而不是它的实现程度来判断它的好坏。另外，政策不仅会产生改变社会状况的效果，它们还能帮助将人们团结起来，维持一个稳定有序的状态。政府所说的和它所做的同样重要。电视已经使公共政策的形象和它本身一样重要。他还认为，公共政策塑造公共舆论比公共舆论塑造公共政策的情形更多一些。主要基于这样一些因素：和国家的政策制定者相比，几乎很少有人对大量的政策问题有自己的主见；公共舆论非常不稳定，它会随着领袖们带来的突如其来的新闻事件而改变；领袖们对公共舆论没有一个清晰的认知。大部分决策制定者接收到的沟通信息来自于其他精英——新闻工作者、利益集团的领导者和其他有影响力的人物——而并非来自普通民众。
2.政策法律的制定过程对公共舆论的引导
事实上，公共政策和法律对公共舆论的影响也不仅在制定之后，制定过程本身就是一个集中舆论、反映舆论并引导舆论的过程。因为在民主社会公共政策的制定遵循着少数服从多数的原则，政策制定通过宣传说服，逐步使原来分散的舆论走向一致。
2007年3月8日，十届全国人大五次会议以2799票高票通过了《中华人民共和国物权法》，标志着一度陷入争议的法律获得了通过。
《物权法》的制定最早可以追溯到建国以后。由于当时采取的是一种与生产力发展不相适应的高度集中的经济管理模式，缺乏制定的社会条件和经济基础而未能成功。随着改革开放的深入发展，人们对制定《物权法》的呼声日益高涨。因为没有完备的财产归属和使用制度，人们在社会生活中有关财产的许多行为就无所适从，审判实践中有关财产的许多纠纷也就无法可依。
但是，由于人们思想观念的影响，把保护私有财产看成是资本主义制度的东西，在舆论上也极不统一。为此，《物权法》的制定过程变得非常漫长。2002年12月23日万众瞩目的民法草案开始“浮出水面”递交全国人大常委会第三十一次会议审议。但是，人大常委会在审议时认为，制定《民法》虽然十分必要，但是条件比较成熟也比较紧迫的是制定《物权法》。2004年全国人大法工委先后到全国各地征求意见。并于2004年10月举行的十届全国人大常委会第十二次会议上审议。2005年6月，又一次进行审议，并进行了大的修改。2005年7月10日，物权法草案向社会公布，广泛征求意见。
草案公布后，“一石激起千层浪”，引起了社会强烈反响。从机关单位到普通百姓，从公司企业到法律专家，各地群众通过网络、报刊等媒体和来信积极提出意见。据统计，仅人大法工委共收到群众修改意见11543件。另外，26个省、自治区、直辖市和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学单位和法学专家也提出了意见。这时舆论虽然主张制定《物权法》，但对具体内容的看法并不一致。比如，国家、集体和私人所有权的规定如何完善；如何规定建筑物区分所有权；如何保护被征收征用人的合法权益等。
2005年，全国人大常委会委员长吴邦国主持召开座谈会听取各方的意见，并要求对草案进行修改。随后，又赴各地调研并听取意见。此后，人大常委会又进行了多次审议。
2007年3月8日，十届全国人大五次会议通过《物权法》，标志着历时四年之久、经过七次审议、从激烈争论到凝聚共识的一部法律正式形成。
