政府、媒体、公众三者之间的相互关系确实是贯穿舆论传播过程许多矛盾中主要的矛盾关系。而在这个主要矛盾中，还包括各种子矛盾。比如，政府又分为不同的组成部分和层级关系，媒体也有不同种类；公众中有各自政治利益、经济利益、社会利益的群体。但从主要矛盾入手，对于研究政府公共舆论管理具有重要意义。
一般来说，矛盾是普遍存在的，绝对的协调是不存在的。政府公共舆论管理之所以必要，就是要协调其中的诸种矛盾和关系。下面分别对三者间的矛盾关系作一分析：
第一，政府与媒体的关系。20世纪60年代，美国总统约翰逊为了从越南战争的泥潭中抽出双脚，提出了新的越战政策，不料在国会的辩论中，受到强烈批评。此时，《华盛顿邮报》发表了一篇社论，对总统的新政策表示支持。在新闻舆论的引导下，社会舆论很快发生了有利于总统的转变，大大减轻了总统所承受的社会压力。总统约翰逊说，这篇社论抵得上50个陆军师。舆论对政府的重要性及彼此之间的依存关系可见一斑。政府与媒体的关系有四个方面：①博弈中的制衡。舆论监督是不同于权力内部监督的社会监督、外部监督。这种监督是符合宪法精神的一种制度设计，是维护权力博弈平衡所不可缺少的。②趋同中的差异。政府由人民授权，通过行使行政权生产社会公共产品，以追求公正正义的目标为己任。媒体则是社会公器，是公众获取知情权并参与国家政治生活的重要渠道和平台，二者存在共同的价值体系和目标。但在另一个方面，政府与媒体所担负的社会角色各异，其运行机制、具体目标预期和内在动力又存在很大差异。特别是在市场化过程中，媒体既是具有部分公共权力的舆论部门，又是追求利润最大化的产业单位，在激烈的竞争中，受收视率、订阅率和广告份额占有率的驱动，在具体新闻事件的报道中，往往出现媒体一方“踩油门”，政府一方“踩刹车”的矛盾冲突。③非对称中的统一。政府是国家依法行政的部门，媒体是舆论喉舌，同处上层建筑的统一体中，媒体所具有的号召力、影响力、公信力、说服力和整合力，是政府政务工作在现代信息社会不可或缺的依赖力量。如果在重大突发事件发生后，政府不能在第一时间发出政府的声音，就会被谣言和猜测左右舆论阵地，造成信息非对称的被动局面。④互动中的双赢。一个执政为民的政府，没有不可为人言者。让人说话，天也不会塌下来。政府要通过正面信息的发布，引导媒体把好新闻的“事实关”，处理好新闻真实与法律事实的关系。媒体在批评性报道中，尽可能以法律真实的标准度量新闻真实，帮助政府发现问题，改进工作，实现共生共荣的多赢效果。
在美国历史上，媒体与政府不一致是经常发生的事。最典型的事例是越战和尼克松的下台。众多的媒体采取一致行动，而政府又对它失去必要的控制，社会管理系统就会出问题。华盛顿曾经说过，“如果报纸还不愿屈尊去调查一下事实的动机和真相便破口大骂，那么我认为，世界上任何一人都将不可能领导国家，也不可能使国家机器协调起来。”有人对美国总统与媒体的关系进行了整理，很能说明问题。西奥多·罗斯福在记者招待会上将那些专门揭丑的记者称为“扒粪者”，意思是只知道朝下看，看不到美好的事物，满目都是地上的秽物。富兰克林·罗斯福曾在一幅照片上签名并落款“你们忠实的受害者”，然后把照片赠送给记者。哈里·杜鲁门说：“哪一天新闻界不再羞辱我，那么我肯定是闯入了世外桃源。”约翰·肯尼迪说：新闻报道“看得越多越不是味儿”。理查德·尼克松曾有一次正在主持会议，记者和摄影师闯了进来，尼克松不失时机地讽刺到：“巧得很，我们正在讨论污染问题，记者们就来了。”吉米·卡特婉转地批评记者说：“上帝宽恕无知的人们。”乔治·布什离任后说：“在白宫的时候，我信奉新闻自由；现在，我信奉脱离新闻的自由。”
第二，政府与公众的矛盾。政府对公共舆论的管理，要充分考虑到公众的情绪、感情、思想和实际利益，这是公共舆论管理的出发点和最终归宿，这也是公共舆论管理中的群众路线。毛泽东曾经从制定政策的角度高度阐述过群众观念的重要性：“在我们党的一切实际工作中，凡属正确的意见，必须是从群众中来，到群众中去。也就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众运动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”实践证明，真正受公众喜欢的、有力量的、对社会作用巨大的公共舆论，都是这么形成并发生作用的。
第三，公众与传媒的矛盾。受众是新闻舆论发生的源泉，又是新闻舆论要服务和引导的对象。按照信息论的观点，受众既是新闻信息的提供者，又是新闻信息的接受者。受众对新闻的控制具有一种反控制意向和反控制能力，这种反控制能力，也可称为受众对新闻的控制。这在信息学上又称为“反馈”，即受传者为达到某种需要和目的，对施传者施加的各种影响和压力。在大众传播中，反馈是受众对传播媒介进行社会控制的一个表现形式。狭义的反馈，指受众对传者发出的信号反应，如人际关系中的点头、皱眉、回答、沉默，读者给报社的来信等。受众对传媒的控制表现在：首先，在受众对新闻传播的方式和内容的“接受”和“拒绝”上，新闻内容对受众有用的，使受众感兴趣的，受众就欣然接受，否则媒体舆论则是无效的，直接危害经济效益，根本上危害的是社会效益。其次，在受众对新闻报道的参与上，受众不写信、不打电话、不发“伊妹儿”，说明传播内容没有引起兴趣，这是媒体失败的标志之一。
二、政府公共舆论引导方式与途径
如前所述，政府作为公共舆论的引导主体，一般是通过新闻媒体进行引导。但是，新闻媒体在舆论引导中还仅仅是起一个中介作用。俗话说：“喊破嗓子不如做出样子”，“身教重于言传”。也就是说，政府能否真正引导舆论，起决定作用的不是媒体，而是政府的执政业绩、行政行为和政府形象。另外，主流意识形态的导向、重要政策和法律法规的出台等也是政府舆论引导中不可或缺的因素。本节拟从宏观的角度对政府公共舆论引导方式和实现途径进行分析。
（一）主流意识形态对公共舆论的引导
前文已经分析过，公共舆论与意识形态同属于社会意识。其中意识形态，特别是主流意识形态由于得到了政府的支持和传播而在整个社会意识中占据主导地位，对公共舆论具有很强的启迪、规制、引导的效果。因此，巩固和扩大主流意识形态的影响，对于舆论具有重要的引导作用。发挥主流意识形态对公共舆论的引导作用，是指国家通过提供思想意识资源，扩大人们认知和观念共识的思想意识基础，在公众中形成有利的“意见气候”，引导舆论朝向预期的方向。
1.主流意识形态对公共舆论的规制
舆论作为人们直接反映客观世界的意识形态，是在一定的意识环境的“母体”中孕育产生的，主流意识形态构成了舆论的意识环境。
李普曼在谈到公众舆论产生的背景时提出了“成见”理论。意思是说，人们对客观事物的意见和态度受到头脑中已有的认知的影响。“多数情况下我们并不是先理解后定义，而是先定义后理解。置身于庞杂喧闹的外部世界，我们一眼就能认出早已为我们定义好的自己的文化，而我们也倾向于按照我们的文化所给定的、我们所熟悉的方式去理解。”他还认为，“舆论基本上就是对一些事实从道德上加以解释和经过整理的一种看法。我论证的是处于我们法典中心的成见的形式在很大程度上决定了我们将看到哪些事实和将用什么眼光看待他们。从善意的角度看，那就是为什么一个报刊的新闻政策总是倾向于支持它的社会政策；为什么一个资本主义者看到的是一部分事实，并且不加夸张地看到人性的某些部分；与他对立的社会主义者看到的则是另一部分事实和另一面的人性，由于它们之间真正差异是观念的差异，各自都把对方看做是不合理的或违反常情的。这种差异是由于资本主义形式的成见和社会主义形式的成见之间的差异施加了影响造成的。”从李普曼的论述中，我们不难看出，一个人、一个团体持有某些舆论见解，必然受到国家或民族的政治、道德、宗教、文学、艺术、法律这些意识形态的影响和支配。意识形态作为人们的世界观和价值观体系，一旦被公众所接受就会成为人们评判各种社会现象的尺度和标准。舆论作为集合意见，在形成过程中，还会自觉寻求某些思想理论的指导，再加上意见领袖的某种理论观念的影响，于是，意识形态就会沉淀为舆论形成的“隐性”的基石。
主流意识形态对舆论的支配还可以通过“沉默的螺旋”理论得到解释。按照这一理论，舆论的形成不是社会公众“理性讨论的结果”，而是“意见环境”的压力作用于人们惧怕孤独的心理，强制人们对“优势意见”采取趋同行动这一非合理性的产物。因为如果一个人的意见与大多数人的意见不一致，就会陷入孤立状态，就有遭受社会制裁的危险。为了避免这种制裁，人们只有在公开的言行中避免与其发生冲突。笔者认为，诺依曼讲的优势意见，实际上就是主流意见，而这种主流意见在正常情况下一定是与主流意识形态相一致的。这一理论告诉我们，主流意识形态对舆论的支配是通过人们的心理发生作用，通过人们害怕受到制裁而实现的。在中外舆论史上，由于发表的言论与主流意识形态不一致而被制裁的不在少数。
政治文化和政治社会化理论也同样说明了这个道理。K.P.兰顿认为：“政治社会化是人们把自己所属的社会团体对社会的信仰和观念融合到自己的态度和行为模式中去的过程，是政治社会代代相传的政治文化的方式。”历代统治者无不重视政治社会化工作，总是千方百计地培养符合统治阶级要求的价值、规范、知识和技术。其中价值包括爱国心、信仰现存政府的合法性、民主的意识形态、信仰政府人员的合法权威。在政治社会化过程中，培养公民对主流意识形态的忠诚是一个重要内容。成功的政治社会化基础上产生的舆论在总体上受到主流意识形态的影响并趋于一致。
马克思认为，在阶级社会中，人们都处于一定的意识形态氛围之中，接受着意识形态的教化，从而形成与社会相一致的思维方式、行为方式和信念。在这种教化中，意识形态覆盖了或消解了社会成员的真实利益和意愿，使人们难以发现统治阶级意识形态的虚假性，从而沦为统治阶级的“意识形态俘虏。”
2.主流意识形态对公共舆论的引导功能
西方国家在舆论引导过程中，十分重视发挥主流意识形态的教化和导向功能。与其他舆论引导方式不同，主流意识形态的培育对舆论引导更具隐蔽性、更为有效、更具长远意义。
第一，西方主流意识形态及类型。西方政治意识形态包括自由主义、法西斯主义、无政府主义和民主社会主义等流派，其中占主导地位的是自由主义意识形态。这一主流意识形态又分为新自由主义与新保守主义。
新自由主义。自由主义是19世纪以来西方意识形态的主流，长期以来，它作为新保守主义的对立面或制约力量存在，共同维护资本主义制度。新自由主义是指20世纪70年代到80年代以来，以英美为代表的西方国家推行的一套治国理论和政策。新自由主义意识形态的主要内容包括：一是强调经济自由。即认为，经济自由是其他自由的基础，没有经济自由，就没有政治上的自由。二是主张和谐竞争代替自由竞争。比如，罗斯福新政，就是运用政府的力量调节经济，打破垄断，缓解经济和社会危机。三是主张自由有界限原则。它们强调的是法制原则下的自由，追求自由与秩序的平衡。他们既要维护资产阶级民主制度下的“自由”，又不能让自由牺牲资产阶级统治秩序和统治权力。
