2.政府干预公共舆论的方式与强度
政府对公共舆论的干预主要有强制性和非强制性两种。对传播进行管制和行政控制是典型的强制性控制形态。通过煽动叛乱罪法、色情管制法、新闻法、诽谤罪法等法律法规对舆论进行监视、管理和约束。行政控制主要通过行政命令对传播者强制性施加直接压力实现其控制目的。主要做法包括：直接设立政府直属的传媒机构，遴选传播从业人员，对直属传媒机构传播的内容、时间、舆论方向进行管理，设立专门部门负责管理政府自身的信息、政府政策的发布，统一政府各下属部门的宣传口径和宣传内容。强制性手段一度成为西方国家主要控制形态。但是，20世纪80年代以来，西方国家深入持久的新公共管理运动使强制性传播控制面临困境。在西方国家，传媒业被大规模私有化，传媒业竞争机制不断引入。为了赢得更大的受众市场和经济利益，各传播机构报道内容和观点越来越多元化，使得政府原有的传播管制和行政控制越来越无法实现控制目标。特别是当非政府传播机构与政府下属传播机构对同一事件在时间、内容、口径上出现不一致时，往往引发公众对政府的不信任，甚至会导致社会信息传播混乱以及社会不稳定。在此背景下，非强制性舆论控制成为西方国家政府舆论控制的主要形态。主要手段包括变相资助非政府的传播机构，对倾向政府的传播者给予优惠和特权，压制不同政见的传播机构，以及新闻操纵。政府利用自身的政治、信息优势，影响传媒和舆论。比如，新闻发言人制度实际就是通过议程设置对舆论进行控制，它体现了政府从自身的立场出发，根据国家的需要、公众的需要以及政治运作的需要，设定政策议程，以此影响媒体议程，进而设定公众议程，在无形中实现了控制舆论的目的。
合理的政府干预模式应该是一种既能保证政府作为社会总体利益代表对公共舆论及其传播进行协调和控制，又能充分保证公众独立性与自制性，使公众舆论权得到有效保护的模式。由此，需要对舆论自由与政府干预之间的关系进行结构性分析。政府干预的幅度处于政府绝对干预与舆论绝对自由之间。政府绝对干预，即政府完全控制舆论的产生、传播，这时舆论自由度为零。而舆论绝对自由则是舆论不受任何政府的干预，此时政府的干预度为零。这两种情形，只是一种理论假设，实际是不存在的。因此，政府的干预范围应该是界于专制主义政府干预与绝对自由主义政府干预之间。政府干预在此幅度内移动，受现实政治、经济、文化、社会、历史文化与道德传统以及执政者个人偏好等综合因素的影响。这些影响因素本身又是相互作用、相互影响的，从而导致了一种现实情况的存在。
第一，历史文化因素。一个国家的历史文化和道德传统对政府干预的影响是深层次的，稳定和持久的。它不仅影响政府的作为，而且也影响公众的价值取向，是影响和制约政府干预强度的一个重要参数。其中，政治文化的影响又是最为直接、作用最为显著的因素。正如行为主义的著名代表，也是“政治文化”学派的开创者阿尔蒙德所论述的，研究政治体系首先就是研究这个体系是如何运行的，个人和群体在这个体系中的行为表现是什么，因此必须挖掘出人们行为背后的动机因素，这个动机因素就是政治文化。比如，人们研究美国政府对公共舆论的干预发现，这与美国以个人主义、自由主义、实用主义和民族主义为基本要素的政治文化密切相关。个人主义的要义就是，“个人先于社会而存在。个人是本源，社会是派生的。社会、国家是个人为了保障自己的某种权利或利益而组成的人为的机构。除了个人目的之外，社会和国家没有其他目的。”李而自由主义则反对“一切绝对权力”，追求民主、平等、宪政、法治等。实用主义的要义是着重可能产生的结果，而不是事先定好的原则，在外交领域的努力集中在特定的利益上，避免意识形态的承诺而保持灵活性。另外一个就是民族主义。这种政治文化则要求政府保持对公共舆论“最低限度的干预”，把舆论自由作为优先目标。
第二，现实因素。影响政府干预的现实因素有很多方面。一是政治制度。政治制度决定政府的职能，也决定着政府对公共舆论的干预性质和限度。有什么样的政治制度就有什么样的政府控制。资本主义的政府干预说到底是为了维护资产阶级的根本利益，政府干预力度的强弱也取决于资产阶级的实际需要。二是经济制度和经济发展水平。经济制度、经济发展水平与政府干预直接相关。从历史上看，经济繁荣则政府对公共舆论的干预力度较小，经济衰退时期则政府干预的力度较强。经济制度实行自由放任政策，则政府对舆论的控制较弱，经济生活中强调国家干预时，相应地，政府对公共舆论的控制较严。三是国际因素。一般来说，相对于国内舆论控制而言，对舆论的国际传播则控制较严。四是非正常情况下，特别是战争和危机事件中，政府可以动用特别措施，严格控制公共舆论特别是新闻传播。美国霍尔姆斯大法官曾经说过：“当国家处于战争状态时，许多平时可以容忍的言论，因其妨碍战事而变得不能容许了，法院也不认为它们是宪法所保障的权利。”五是意识形态。不同的意识背景，对公共舆论的控制力度也不一样。
第三，执政者个人因素。执政者个人因素尽管是次要的，但是也会对政府干预产生影响。比如，美国历任总统对媒体干预程度都不尽相同。从富兰克林到艾森豪威尔时期，美国政府与媒体互动比较好。但从肯尼迪开始，围绕古巴导弹危机，政府越来越多地诉诸“新闻管理”。从60年代越战时起，政府与媒体关系紧张。尼克松当政后，政府试图控制舆论，封锁消息，对记者严加防范，“水门事件”中新闻媒体与总统的对立达到白热化的程度，最终迫使尼克松辞职。“9·11”以后，布什政府加强了政府对新闻媒体的干预，控制成为优先目标，主要表现是：政府加密的数量呈现上升趋势，还以技术手段搜集网络信息，加强对信息流动的监控。
（二）政府干预公共舆论的边界设定及原则
政府干预公共舆论的边界可以从民主、法律、道德、实际运行等不同角度加以界定。但是，政府干预的限度究竟在哪里？即适度干预应该是一种什么样的干预？这确实是一个非常难以回答的问题。在此，只能做一些原则性的探讨。首先，政府干预有一个是否合法的问题。由于政府干预实质是舆论自由与控制的关系问题，在法治国家，政府对公共舆论的干预是通过法律加以界定的。因此，构筑舆论自由边界范围的“游戏规则”，是具有权威性的法律规范，任何与法律相抵触的约束、限制、干涉都是不合理的控制。可见政府干预与舆论自由的边界在法律上是统一的，有什么样的政府干预就有什么样的舆论自由。其次，当政府干预超过了限度，则出现“欠度干预”或“过度干预”现象。欠度干预容易导致混乱、秩序失范；过度控制容易导致铁板一块、死水一潭。诚如我国一些社会学者所说：“过度控制即使有可能带来社会稳定的局面，但也只能是一种‘万马齐喑究可哀’的局面，这种局面只能是表面的、暂时的，稳定的背后必然蕴藏着深刻的社会危机。”另外，政府干预有一个合理性的问题。所有的控制者都可以为自己的干预找到某种缘由和根据，但事实上，并不是所有的控制都是应该的控制、善的控制，而从理论上说，只有应该的控制、善的控制，才是合理、有根据的控制。所以要求人们必须对政府干预的限度和合理性进行必要的评价和监督。
