再次，有利于提高党和政府的执政能力，更好地担负起历史和人民赋予的领导重任。我国现有的舆论管理体制是在战争年代形成的，还带有不少高度集中的计划经济模式的色彩，公共舆论表达的渠道还不够通畅，舆论引导的有效性有待进一步提高。改革开放以来，特别是党的十六大以来，党和政府围绕新闻舆论改革做了大量工作，取得了明显的成效。但是，随着全球化进程的加快，市场经济体制的逐步成熟，大众传播的迅速发展，市民社会的发育和形成，原有的管理体制和管理方式正面临着一系列新的挑战。特别是“现代信息技术的迅速发展和广泛运用，突破了信息传播与扩散的时空界限，世界上任何一个角落的事件都有可能借助互联网等途径迅速传遍世界。而传播方式的变革，使舆论更具有开放性、互动性、实时性和突发性，一旦处理不好，会迅速出现负面舆论，产生负面效应。”要求各级官员特别是高级官员一定要适应新的形势，进一步增强舆论意识，不断提高引导舆论的本领，掌握信息传播的主动权。加强政府公共舆论管理研究，探索舆论管理的规律，借鉴国外有益经验，有利于在坚持四项基本原则的基础上，重新调整政府公共舆论管理模式，以期进一步提高党和政府在新形势下的舆论执政能力。
二、研究现状与文献综述
政府公共舆论管理研究既是政治学、行政学的重要研究领域，也是舆论学、传播学、新闻学、法学、社会学、心理学等学科关注的重要问题。从目前所见的资料看，众多的研究者或是运用这些单一学科的基础理论进行学理建构，或是综合两门乃至多门学科的理论成果进行交叉性研究、边缘化分析。可以说，在质和量上都取得了相当可观的学术成果。根据笔者搜集到的资料，这些研究主要集中在以下几个方面：
1.政治学——行政学视角
对公共舆论的关注、研究是西方政治学和行政学的传统之一。1762年，卢梭在政治学名著《社会契约论》中，首次将“public”和“opinion”合起来使用，创造了“public opinion”一词，也就是我们今天所说的公共舆论，又称“公意”。在卢梭看来，“公意”是人民主权的基础，是人民“心中的法律”，开创了公共舆论管理研究的民主传统。一个多世纪以后，行政学研究的奠基人之一——伍德罗·威尔逊在1887年发表的《行政学研究》中，研究了行政管理和公共舆论的关系。他认为“在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用”，而公共行政学的重要职能之一，则是“对于叫做公共舆论的由民众组成的君主进行训练和劝说。”另外一个具有代表性的政治学学者就是拉斯韦尔。1926年，拉斯韦尔在他的博士论文《世界大战中的宣传技巧》中运用行为主义的研究方法，系统研究了第一次世界大战中各国的宣传策略和技巧。此后他又发表了《传播在社会中的结构与功能》，提出了著名的“五个W”理论，从而成为传播学的“四大奠基人”之一。1981年，美国政治和外交史学者希尔德勃兰特（Robert C.Hilderbrand）出版了《权力与公民：1897-1921年对外事务中的舆论行政管理》，明确提出了“舆论行政管理”一词，并对麦金利到威尔逊等四任总统任期内的舆论行政管理进行了实证研究。总的来看，无论是近代、现代还是当代的著名政治学家，他们或直接或间接，或褒或贬，几乎都触及政府管理与公共舆论关系问题。西方现有的一些政治学教科书中，也都把公共舆论作为重要内容。比如，美国学者迈克尔·罗斯金等著的《政治科学》是美国大学广为采用的教科书，该书论述了公共舆论问题。
相对而言，国内政治学对公共舆论的直接研究不多。但是，笔者注意到，近年来，随着政治学研究的不断深入，也出现了不少间接研究成果。这些成果分别从政治发展、政治文化、政治社会化、政治传播、政治沟通、政治心理学、行政决策和行政伦理学等角度阐述政府管理和公共舆论的关系，为本课题研究提供了宝贵的参考资料。纪忠慧在2006年连续发表了《试论舆论的规则管理》和《美国舆论管理的概念及研究范畴》两篇文章，对“舆论管理”的范畴进行了考证，认为“现代意义上的舆论管理实践始于19世纪50年代末”，“至20世纪中叶，舆论管理随着公共关系的演变，经历了从‘单向灌输’到‘投公众所好’、再到‘双向沟通’的三次理念转变，利用报刊和电视达到控制舆论的目的。”他认为，“舆论管理是政府实施整个社会管理的组成部分，具有政府管理的规范性、强制性和权威性，因而在广义上是一种规则管理。”胡仙芝在《政务公开与政治发展研究》一书中，探讨了政务公开、政治发展与公民知情权的关系，认为“政务公开是公民知情权实现的必经之路，只有通过政务公开制度的建立和完善，才能使公民的知情权真正地得到实现和保护。”王卓君在《公众舆论的政治社会学解析》一文中，从政治文化和政治社会学的角度探讨了公众舆论与政治系统运行的关系，认为“敏锐的政治家和体制灵便的政治系统，对公众舆论的变化总是会适时地作出反应，而且能够比较好地和比较及时地处理由于公众舆论分歧而产生的重大问题。”王景玉在《试论政治沟通》一文中，认为政治沟通必须关注公共舆论，“政府借助大众传媒安排公众的注意力，从而间接达到影响舆论、左右人们的观点和思想的目的。”不少学者从行政决策的角度研究公共舆论的功能，认为公共舆论帮助构成政府输入和政府输出，“政府的主要工作是把社会的输入变成政府的输出，亦即以某种权威政策决定的方式来回应人们关于政治和公共事务的要求。”王存福也认为，“不断完善公众舆论参与公共政策的各种方式，可实现公共政策的规范化、科学化与民主化。”有学者把治理理论引入公共舆论传播管理领域，认为政府公共舆论管理的主体应不限于政府组织，也应该包括非政府组织、利益集团和社会运动团体等。
近年来，政治学与传播学相结合而产生的政治传播学研究发展很快，对于开展政府公共舆论管理研究具有较强的借鉴意义。周鸿铎在《政治传播学概论》一书中，系统介绍了政治传播的基本概念和原理，认为“政治是传播的主神经，传播是政治的控制器”，“传播能力是政治家功成名就的重要条件”。有学者认为，“传播学与宣传学尽管名称各异，但实际上二者都是围绕着信息的传输和效应展开研究，而且研究的方法和目的也完全一致”，因此，“传播学即宣传学”。在政治传播学领域出现了一批研究成果（有的是博士论文），如张昆的《大众媒介的政治社会化功能》，刘华蓉的《大众传媒与政治》，谢岳的《大众传媒与民主政治》，汪凯的《转型中国：媒体、民意与公共政策》等。
在政治传播研究的基础上，不少学者进一步提出了“政府传播”的概念，认为“与政治传播不同，政府传播重在考察政府如何通过其占有权威信息源的优势使媒体被动传播以形成信息控制的行为。”政府传播既是一种政府行为，也是一种传播行为，处于两者的交叉点上。
2.宣传学——舆论学视角
在我国，政府公共舆论管理更多的是用“宣传”或“舆论引导”的概念。关于宣传方面的研究，马克思主义经典作家和党的历代领导人都有过非常详尽的论述。比如列宁说过：“任何负有远大使命的政党的第一任务，都是说服大多数人民，使他们相信这个党的纲领和策略正确。”曹福田在《试论宣传学》一文中对宣传学进行了比较系统的研究，认为宣传有四个方面的特点：（1）宣传是一种传播的手段和过程，它是人与人、人与社会之间信息、观念和思想的传递和分享；（2）宣传是依赖于一定的物质技术媒介来实现的，如果离开了物质载体，宣传就很难实现；（3）宣传总是有一定倾向的，它反映着社会和阶级的利益与意愿，带有社会的和阶级的烙印；（4）宣传是有目的的，不是强化就是改变受传者的情绪、观点、立场和行为。近年来，“舆论引导”或“舆论导向”的概念频频出现在领导人的讲话和各类文件中。虽然有关舆论引导和舆论导向的文章很多，但大多是从引导艺术的角度，探讨如何提高舆论引导水平，主要是着眼于“工具理性”的角度进行探讨。
20世纪80年代改革开放的社会环境为中国当代舆论学研究的开创提供了广阔的历史舞台，以舆论或公共舆论为对象的舆论学研究取得了长足进展。据不完全统计，1988年中国人民大学出版《基础舆论学》以来，我国已出版专著、合著20余种，论文数百篇，初步形成了中国舆论学学科体系。如刘建明在《天理民心——当代中国的社会舆论问题》一书中，向人们描述了改革开放时代生气勃勃但又有些混乱的舆论环境，各种各样的话语膨胀现象，舆论监督的坎坷，大众传媒卷起的舆论旋风，提出了将舆论活动纳入法制轨道、疏通民意渠道、建立社会预警系统等设想。陈力丹在《舆论学——舆论导向研究》一书中则从舆论主体的角度分析了我国当代社会舆论的特点：公众的分裂心态导致的矛盾化的舆论，公众的浮躁心态酿就的情绪型舆论，社会群体分化造成的分散化的舆论，据此提出了针对性的策略。舆论学推动实践的一个表现，就是民意测验的实际应用，自1986年起，全国先后成立了舆论调查机构100多所，它们每年都推出有影响的民意测验报告，为政府部门的改革提供了有价值的民意动向。舆论学研究的成果也推动了政治学、社会学、社会心理学、管理学、公共关系学对舆论现象的研究。有学者进一步指出，“随着中国广泛融入国际社会和因特网的普及，社会舆论将成为公众认识世界的重要意识参数，很可能成为大众传播和政府行为的意向指示器。”
