论管理的边界及限度每个国家都保证本国人民享有表达思想的自由，然而各国都或多或少地对它的大众传媒加以控制，正如对它的所有的社会机构加以控制一样。
——施拉姆
新闻自由在很大程度上只是一种神话，即为了树立民主形象由政府编造的神话。
——巴勒特
在任何社会、任何国度，都有一个对舆论加以适当干预的问题，世界上对舆论丝毫不加干预的国家是不存在的。美国耶鲁大学法学教授欧文·费斯认为，国家并非自由的天然敌人，国家要以担当配给者的角色，通过一些公共资源的分配来使得一部分弱势的声音“彰显”，形象地说就是给那些在公共论坛里声音弱小的人们发扬声器，以达到维护强健的、全面的公共辩论的目的。“要求干预的理论是，培育全面、公开的辩论是一个对国家而言可允许的目标，这种辩论确保公众听到所有应该听到的声音。”英国政治学教授约翰·基恩也认为，一个以存在着多种舆论为标志的多元主义市民社会，不可能像一个欢乐的大家庭，不和谐、不一致、自私自利、公开的冲突将永远困扰市民社会，所以，政治沟通必须要有强有力的政治与宪法保护，并且在此基础上发展公共服务媒体。美国芝加哥大学法学教授凯斯·桑斯坦也认为，为了维护民主的多元化内涵，政府介入并提供一个多元化的传媒环境是具有合法性和必要性的——民主国家的公民可以找出一个和消费无关的传播市场，支持一个可以同时促进自由和民主的机制。在公共舆论管理上单纯的“自由放任”和“政府干预”都可能导致“不自由”的结果，“无限制的自由的危险与限制自由的危险，已经构成了一个政治学上的问题，似乎人类理智迄今还无法解决。”在笔者看来，在公共舆论领域政府干预是必须，但政府干预又必须是适度的，寻求政府干预和舆论自由之间的平衡才是研究政府公共舆论干预问题的核心所在，其他各种问题都是由此产生并围绕它而展开。
一、政府干预公共舆论的主要依据
政府干预的概念常见于经济学研究之中，是国家干预主义的重要范畴。这一流派从“市场失灵”理论出发，论证政府干预的必要性。政府干预就是由政府干预和参与社会经济活动，在一定程度上，承担多种生产、交换、分配、消费等经济职能。在舆论学意义上的政府干预，从其本意上讲是政府以约束方式进行的一种管理、监督和约束，目的在于维护和确保舆论秩序的形成和延续，以达到预期目标的方法方式的总和。政府干预公共舆论的合理性，是以承认公众的舆论权为前提的，只有在民主制度建立以后，公众获得了法律保护下的舆论权，围绕舆论权的行使才产生了政府干预的限度问题。在不同的历史时期，不同的派别从不同角度对这一问题进行了广泛而深入的论证。政府干预的依据主要有以下几个方面：
（一）维护政治统治秩序
在阶级社会，政府管理的首要目的是维护政治秩序，维护统治阶级的利益，政府对公共舆论的干预也不例外。秩序是自由的前提，没有秩序谈不上自由。亨廷顿认为“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”政府对公共舆论的干预目的是要把公共舆论冲突控制在政治秩序范围内，防止公共舆论对政权的销蚀。同时，通过政府干预，增强公众对权力的认可和同意，提高政治权威，进而为政治统治提供合法性基础。在历史上，既有统治者成功控制舆论、引导舆论而形成“政通人和”局面的经验，也有舆论失控导致政权更迭的教训。
马克思主义的舆论观首先承认舆论特别是新闻舆论的阶级性。“虽然社会控制往往以全社会的名义出现，似乎代表了全体社会成员的共同利益，但并不能掩盖其维护特定阶级利益和阶级统治的本质”。言论者的言论总是囿于他所生活其中的具体历史条件及个人生活条件，并且在某种程度上囿于他在一定社会的经济结构、阶级结构、法律制度以及一般社会关系中的地位。对于言论内容的阶级分析不仅体现在他们论述报刊的文字中，而且体现在有关意识形态的分析之中。针对统治阶级习惯于把自己说成是一种普遍意识，代表着不分差别的社会成员的利益，以“全民性”、“公共性”来标榜自己，马克思在1871年的《关于德国的言论自由和出版自由》一文中，以一条法律规定说明了这一实质：普鲁士刑法典规定，任何一个外国人在他本国或其他任何国家有了“侮辱普鲁士国王”或者“背叛普鲁士国王”的言论和行为都要受到起诉。根据这一条款，言论自由就是赞扬和吹捧普鲁士国王的自由，而不是批判和抨击的自由。统治阶级给予自己的言论和所同意的言论以自由，限制对立阶级的言论自由，目的在于通过维护占统治地位的意识形态而维护自己的政治和经济利益，维护对于被统治阶级的统治关系和一定的物质生活条件。“出版自由就仅仅是资产阶级的特权，因为出版需要钱，需要购买出版物的人，而购买出版物的人也得要钱。”
法兰克福学派的政府干预理论突出体现在政府的“媒介控制”理论上。法兰克福学派认为，在发达工业社会中，大众媒介已成为意识形态，成为维护国家统治的合法性基础，通过传播上的操纵和欺骗，大众媒介不仅有效地消除了社会文化的否定性，而且造就了单向度的人和社会。法兰克福学派的媒介控制思想主要围绕“媒介的被控制”，即国家对媒介的控制展开。该学派认为，“国家对媒介的控制是对社会进行控制的前提，或者说媒介的控制不过是国家对社会整体实施控制的一个手段而已。”在激进的法兰克福学派看来，媒介不仅是国家的“话筒”、权力的工具，它还是被国家加以利用的维护意识形态、传递统治阶级意志的工具，甚至它本身就是意识形态，直接履行着意识形态的社会控制职能，维护着国家统治的合法性。霍克海默、阿多诺在《启蒙辩证法》“文化工业”一章中，把体现启蒙精神的技术在交流活动中应用而形成的媒介组织体系——文化工业，当作批判对象，认为这些文化工业的意识形态奴役比起早期的统治实践来，更为微妙和有效。利用欺骗而非暴力，它几乎是彻底地消除了个人的反抗意识，一劳永逸地维持了既定的存在。这种文化工业的意识形态奴役，就其本质而言，是科技的意识形态奴役。媒介之所以会成为意识形态，法兰克福学派认为主要是因为媒介具有操纵性，即媒介对人的操纵和控制功能，这种操纵和控制是通过对媒介内容、媒介使用的语言的规范化和传播过程的模式化来实现，最终达到社会意识一致化和思想规范化，即达到了操纵、控制的目的。
（二）维护舆论权利的平衡
在人类社会中，“利益之间总是有重叠和冲突的”，反映到舆论上也是如此，所以，需要国家制定法律调整公共舆论领域的矛盾和关系，维护公共舆论领域的公共利益与个人利益之间的平衡。
1.任何自由都是有限度的
在社会生活中，真实的自由是在一定的制度框架和法律规范之内的自由，无限的自由首先意味着与社会制度不融合，是游离于社会之外的，因此是不真实的自由。孟德斯鸠说过：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他人也同样会有这个权利。”只有人人服从法律，在法律范围内行使自己的权利，才不会侵犯他人的权利，从而每个人才能真正地享有自由。所以，洛克认为，“法律的目的不是废除自由或限制自由，而是保护和扩大自由”，“哪里没有法律，哪里就没有自由”。
2.舆论自由也是有限度的
约翰·密尔在强调个人思想和言论自由的同时也认识到，“人类之所以有理有权可以个别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉，唯一的目的只是自我防卫。这就是说，对于文明群体中的任何一成员，所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，唯一的目的只是要防止对他人的危害。”密尔在这里把“防止对他人的危害”作为言论自由的限度，同时也是政府干预的理由之一。现实生活中，个人在行使言论自由权利时，不仅不能损害“他人”权利，也不能损害“相关方”的利益，包括集体、集体组织、国家等集合形式的“他人”。包括煽动、诽谤、侵犯个人隐私、淫秽等行为都属于对“他人的危害”。此外，密尔还提出了防止“多数人暴政”的思想，“仅只防御官府的暴虐还不够，对于得势舆论和得势感想的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的办法来把它自己的观念和行事当作行为准则来强加于所见不同的人，以束缚任何与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，假如可能的话，阻止这种个性的形成，从而迫使一切人物都按照它自己的模型来剪裁他们自己的趋势——对于这些也需要加以防御。”“多数人的暴政”也是权利使用上的失衡，是多数人对少数人权利的损害。
3.对舆论进行适当干预是各国政府的共同做法
1789年8月26日，法国制宪大会通过《人权宣言》，其中第十六条强调：“思想和意见的自由传播是人类最可宝贵的权利之一，因而每个公民都有言论、著述、出版的自由，但须在法律的范围内对滥用此项自由负有责任。”美国的宪法学者也认为，言论出版自由并不是公民的一项绝对权利，对于危害国家安全，破坏治安秩序，影响社会风化，妨碍司法独立审判等的言论出版自由均可以制止。只要合理限制言论自由，就可以不违宪。《公民权利和政治权利国际公约》在宣布个人应享有的新闻自由的同时，也表明在下列条件下政府对其可以予以限制：尊重他人的权利和名誉；保障国家安全或公共秩序，或公共卫生道德。《欧洲人权公约》在规定每个人均享有言论自由的权利之后，又规定：“上述自由的行使带有责任和义务，得受法律所规定的程序、条件、限制或惩罚的约束，并受在民主社会中为国家安全、领土完整或公共安全的利益，为了防止混乱或犯罪，保护健康或道德，为了保护他人的名誉或权利，为了防止秘密情报受到泄漏，或者为了维护司法官的权威与公正性所需要的约束。”
（三）抑制非理智舆论
舆论学认为，公共舆论是一种进步与落后、理智与非理智的混合体。其中包含着偏见、情绪舆论、假舆论、谬理舆论、谣言等非理智因素。这些因素不利于政府决策，不利于社会和谐，有时会对社会发展产生负面作用。正如马克思所说，“舆论对社会发展的作用，同时也有非理性的成分。”为了防止舆论对社会发展的负面功能，就需要由政府制定舆论规则，把不正确的舆论、非理性的舆论引导到正确的轨道上来。
黑格尔对舆论的负面作用认识非常深刻。他曾经说过，“公共舆论中真理和无穷错误直接混杂在一起，所以决不能把它们任何一个看做的确认真的东西。”“公共舆论又值得重视，又不值一顾。不值一顾的是它的具体意识和具体表达，值得重视的是在具体表达中只是隐隐约约地映现着的本质基础。……脱离公共舆论而独立乃是取得某种伟大的和合乎理性的成就（不论在现实生活或科学方面）的第一个形式上的条件。这种成就可以保得住事后将为公共舆论所嘉纳和承认。”“谁在这里和那里听到了公共舆论而不懂得去藐视它，这种人决做不出伟大的事业来。”
法国心理学家古斯塔夫·勒庞（Gustave Le Bon）在《乌合之众》一书中，基于群体心理的分析，发现了群体舆论的非理性本质。他认为，人们结成群体以后，就会丧失他们作为个体时所具备的主宰自己行为的理智和能力，甘愿受一种“集体无意识”的摆布。群体在人数上的强大使群体中的每个人受到感染，能够产生大量狂热的激情和无法理喻的冲动，“群体的这种易变性使它们难以统治，当公共权力落到它们手里时尤其如此。”同时，他认为，“群体表现出来的感情不管是好还是坏，其特点就是极为简单而夸张”。“群体只知道简单而极端的感情；提供给他们的各种意见、想法和信念他们或者全盘接受，或者一概拒绝，将其视为绝对真理或绝对谬论……专横和偏执是一切类型的群体的共性”。所以，他认为：“就观念而言，群体总是落后于博学之士和哲学家好几代人。”
