【第九章】广播电视新闻改革的法制进程
马克思在《论犹太人问题》中写到，“自由就是从事一切对别人没有害处的活动的权利。每个人所能进行的对别人没有害处的活动的局限是由法律规定的，正像地界是由界标确定的一样。”所以，任何对广电新闻业务、体制层面的改革探索，最终都要追溯到法制保障层面予以固化，从而在法律上确立新闻传播权利与义务的“界标”。
在保障公民言论自由的理论基础已经得到公认的现代世界，在社会各界达成“以法治国”共识日久的当下中国，什么使新闻法如此千呼万唤不出来？议立者、反对者的公开理由和潜藏动机是什么？当下中国究竟需不需要一部《新闻法》？如果需要，那又将是怎样的一部《新闻法》？
目前，国内新闻法学的研究者基本上认为，新闻法并不是仅指以“新闻法”为名称的法律文件，而是对于调整新闻传播活动中各种法律关系，保障新闻传播活动中的社会公共利益和公民、法人的相关合法权益的法律规范之总称。基本内容除包括言论、出版、新闻自由外，其他还主要涵盖知情权（the Right to Know）、名誉权（the Right of Reputation）、隐私权（the Right of Privacy）、肖像权、诽谤（Libel）、更正和答辩、新闻报道与司法、追惩制（System of Punishment After the Event）、预防制（System of Prevention）、新闻记者的权利和义务、保守国家秘密、禁止淫秽（Obscene）、著作权（Copyright）等权利、义务。
但是，当我们把焦点集中到新闻法制本身的条文考据之后，很快发现这对于考察当下新闻改革而言还远远不够。自1978年11月13日《人民日报》发表林春、李银河的长篇文章《要大力发扬民主和加强法制》起，新闻立法的议题就进入了公众视野。两年后，《新民晚报》的老社长赵超构先生，在五届全国人大三次会议上建议制定《新闻法》或《新闻出版法》。1988年，三个新闻法的草本先后产生，初拟于1989年底前提交全国人大常委会审议。由于众所周知、在当时可以理解的原因，新闻法暂时搁浅。但是，在此后的近20年里，新闻法却一直存在于呼吁声中。并且，从近期政府的表态“中国出台《新闻法》条件还不成熟，过早出台可能不利于新闻传播的发展”2002年国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受记者采访时说：“新闻自由的含义太广，理解多有不同，中国出台《新闻法》条件还不成熟，过早出台可能不利于新闻传播的发展。”。看，新闻立法依然在相当长时间内难以突破。那么，在保障公民言论自由的理论基础对于言论自由的价值，已多有论述，如弥尔顿、密尔、霍姆斯、爱默生等等，但基本可归结为三个维度：（1）增进知识与获致真理；（2）维持与健全民主政治；（3）维护与促进个人价值。并衍生出以下两种重要价值：（1）达成社会的稳定与变化之间的和谐以促进社会的健康发展；（2）推动和繁荣文化建设。参见侯健《言论自由及其限度》，《北大法律评论》第3卷第2辑，法律出版社2001年版。已经得到公认的现代世界，在社会各界达成“以法治国”共识日久的当下中国，什么使新闻法如此千呼万唤不出来？议立者、反对者的公开理由和潜藏动机是什么？当下中国究竟需不需要一部《新闻法》？如果需要，那又将是怎样的一部《新闻法》？
这些疑问，促使我们把视线暂时从新闻法条文本身移开，探讨一些更为根本的问题。因此，本章第一节将先围绕当下中国对于《新闻法》速立、缓立、不立的三方观点，探讨《新闻法》主要规范哪些社会关系，起到怎样的社会作用，以解决新闻立法是否具备必要性和普遍性；第二节在考察新闻立法中对媒体的主要保护性权利基础上，对我国未来新闻立法的进程做出判断；第三节结合新旧新闻规制的差异，分析可能的变迁路径，并对近期有可能突破的法律建设提出操作性建议。
9.1“速立”、“缓行”、“没有必要”：新闻立法的多方争论
《新闻法》难以出台的背后，事实上反映出国内对于新闻应该扮演的社会角色和承担功能有不同的看法。
我们如何看待这样的立法困境呢？从理论上讲，现代的政治理论均认为，政府权利虽然来自人民，但政府在运作过程中，总是本能地倾向于以国家利益或政府工作需要为由，把掌握的社会生活各方面的资料作为秘密保守起来，以掩盖工作、决策缺陷，逃避公众监督。而一种权利总是以他种权利为界限的，因此，必须在社会各利益主体之间积极寻求权利配置的最佳途径。但是，在权利配置过程中，不可避免地会发生权利冲突的问题。
“权利配置说”认为，在权利冲突时，法律应按照一种能避免较为严重的损害的方式来配置权利。所以，我们不仅需要一部《新闻法》，而且需要一部符合当下中国各阶层承受能力、维护社会健康运行最迫切需要的《新闻法》尽快出台。新闻立法的意义实际上远远超过了规范一门行业的范畴，其有可能导致其他领域的连锁反应将最终重新定义国家、政府、公民权利的原有生态。
法律是对集团、个人权益的固化和普遍的社会承认。因此，围绕一项法律的立废，往往成为各种利益得以集中表现的角斗场。同样，《新闻法》难以出台的背后，事实上已经反映出国内对于新闻应该扮演的社会角色和承担功能有不同的看法。尽管各方表述的公开话语依然处在一个话语系统内，但背后的理论资源已经呈现出多样化的特征。马列经典作家的著述与近代以来英美新闻自由理论的混合，经常会出现在同一篇有关新闻法制讨论的文章里。虽然这或许可以解释为对于“真理的共识”，可对于新闻事业的理解不再是早先的铁板一块已无需讳饰。而认识上的裂痕，直接导致了对待《新闻法》立法的分歧。争论各方都很清楚，《新闻法》一旦出台，将在相当长的时间内决定未来我国新闻媒体的价值取向。
国内关于新闻立法的观点，可以简单地分为三类：呼吁尽快立法；主张应当缓行；认为没有必要。显然，前两类观点已经默认了需要一部新闻法的前提，而最后一种则完全相反。因此我们必须首先解决矛盾的第一层次，即是否需要一部新闻法。而在分析反对者的声音时，我们也发现其中的动机也不尽相同。
9.1.1《新闻法》：需要？不需要？
第一种反对新闻立法的理由认为：1、既然宪法已经保障了公民的言论、出版自由，则新闻记者采访权也相应应该得到保障。如果宪法都不能保障公民的言论和出版自由，再制定一部新闻法，有何用处呢？《新闻法》的出台有可能不但无益于言论和出版自由，反而多了一重束缚，使一个良好的用意成为一种社会行为的倒退。2、如果宪法及其他法律认为记者触犯法律是应该受到制止和惩罚的，那么不用搬出新闻法，其他民法、刑法自然就会对其进行惩罚，新闻法在此便显得多余。
但是，应该区分的是，持此论者的真正动机并非反对新闻立法，而是担忧《新闻法》出台后的实质效果，“如果讲真话的自由在不需要新闻法时就能够得以保障的，那么为什么要出台一部新闻法？如果有了新闻法，反而失去了更多讲真话的自由，那么要这一部新闻法是为了什么？”这样的担忧已经超越了对《新闻法》本身的辩难，成为“法制”（Rule by Law）或是“法治”（Rule of Law）这样更为宏观层面的问题。
然而，持此同样观点的第二种反对者的立场显然与前者不同。他们认为，作为一个行业，新闻可以有这个行业的规范。但是，如果把这个规范上升到法律的地步，就是在强调这个行业的特殊性。而任何搞特殊化的行业都不可能得到长久的支持和拥护。而且，英美等发达国家也无专门的《新闻法》。显然，持这一立场者对新闻业的特殊性以及宪法与专门法的关系并不十分清晰。
以英美并无专门《新闻法》为反对理由难为佐证。正如许多人已经熟知的那样，西方国家的法律分为大陆法系和海洋法系两大法系。大陆法系也称罗马法系、民法法系等，是指在古罗马法的基础上，以近代《法国民法典》和《德意志民法典》为典型的法国、德国以及仿照这些法律而制定的其他各国法律的总称。大陆法系以成文法典为主要形式。海洋法系也称英美法系、普通法系，是英国中世纪以来的法律和仿效这种法律制定的美国及其他国家法律的总称。海洋法系以判例法为主要法源，并制有成文宪法。以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式，法院判决一个新闻官司的判决词所表述的理由、原则，往往成为以后类似的官司所引用的法律条文。而对于新闻的权利、义务规约，两大法系分别采用直接和间接保障的方式。
以英美为代表的海洋法系国家实行直接保障，主要根据以往法院的裁决来限制滥用新闻自由权利，属司法限制。例如美国，首先是对政府机关运用各种权力的限制。立法机关——国会及最高法院、各州议会及法院、联邦政府及各州政府，可以运用适当的法律程序制定法律或做出判例，确定新闻界的哪些行为属于违法。但该项法律或判例一旦被认为违反了第一修宪案原则，就可以被推翻。大陆法系国家则以制定专门法的形式实行间接保障。如法国，从1881年开始陆续制定或修订了《法国出版自由法》等一系列新闻事业专门法。联邦德国则从1949年起，陆续在各州制定新闻法。大陆法系新闻法的特点是强调权利与义务并重，通过制定专门的权利与义务法案，保障新闻自由，又对新闻自由的滥用进行立法限制。而我国是有成文法传统的国家，审理任何案例都要引用成文的法律、法令的条文，不引用以往的判例（判例只在司法实践中起参考作用）。所以，以英美为代表的海洋法系国家没有成文新闻法为引据，来说明我国的新闻立法没有必要显然不足为凭。
新闻业是否为一个特殊行业，我们在课题的开篇中已经做了阐述。另外，较之类似如《食品卫生安全法》等行业法立法过程中的一致、迅速，《新闻法》的持久被关注以及出台与否的激烈争论，也已经证明新闻业确实存在特殊性，同时也表明宪法对专门法并无取代关系。事实上，宪法中的抽象规范需要由专门法将其进一步具象化，提高法的可操作性。从词源上看，“宪法是Constitution，法律是Law，而那些部门法分别就是Civil Law（民法）、Criminal Law（刑法）、Administrative Law（行政法）等等。从字面上一看就明，宪法和法律特别是部门法，完全是两码事。”而宪法作为国家的根本大法，主要功能在于通过发挥以下作用来合理配置国家政府权力与社会公民权利关系，有效约束政府权力。“宪法作为根本规范具有抽象性，只有经过解释才能转化为看得见、摸得着的公民基本权利和义务以及约束政府权力的准绳。一般而言，在实践中，需要运用宪法解释、司法解释、各专门法来落实宪法关于公共管理权限划分的原则性规定。”因此，法律的制定是为现实需要服务的，虽然并非立法的数量越多越好、部门划分越细越有效，但也并不能因为宪法中对公民的某项基本权利予以规定，就否定制定像《新闻法》等相关法律对其进行解释的必要性。
恰恰正因为新闻业具有与政治权力、意识形态等千丝万缕联系的特殊性，使得担忧新闻立法会导致政治领导危机成为第三种反对动机。
然而现代政权的执政合法性，来自于民主体制下社会主要阶层的一致同意，而不是通过钳制国民之口获得。这种与现代政治文明背道而驰的做法，在信息、经济日益全球化的当代，也很难像以往时代那样得以长期维持。作为执政党，如果不能将属于人民的权利真正赋予人民，那么又怎能彰显一个具有生命力的政党对未来国家利益负责的应有胸襟？这种动机，与从小集团利益、个人利益出发的第四种反对动机在思想根源上别无二致。
第四种反对新闻立法的动机更为狭隘：
1994年一位主管新闻的副部长公然说：“新闻立法对党和国家不利，西方国家也不是都有新闻法嘛！苏联东欧搞新闻法，搞得国家一片混乱。搞新闻法，还要宣传部干什么！”
这样的表述以“党”、“国家”这样宏大的词语发言，重音却最终还是落到了自己的官本位上。事实上，这种往往经过伪装、不便于在公开语境下表露的动机，其实际潜伏的数量、能量也往往被低估。试想，当持如此价值体系的当权者，在自己钻营有年、来之不易的种种特权，以及挂靠在这畸形权力之树上盘根错节、由血缘关系、利益关系编织而成的庞大利益共同体遭遇挑战时，会引发他们怎样强悍的保护既得利益的决心和反抗？在很多时候，这恰恰是绝大多数社会利益调整时最大的阻力，尽管它们在“舆论一律”的环境里常常不便言说。
显然，在反对者的声音中，第一种并不反对新闻立法，第二种在事实面前也不难反驳。剩余的两种在法治、民主进程日益成为时代精神的大环境里，背负着“大跃进”、“文革”等历史债务，在当下一些新闻记者在新闻官司里无从依傍、在监督权力时动辄受制，乃至人身伤害的窘迫现实面前，也不得不隐藏下来，潜入前文提到的关于新闻立法的第二类观点——主张缓行的队伍中去，使得持这一类观点者的动机构成上虽然复杂，却增添了与第一类观点——主张尽快立法者争执的力量。这也导致了目前国内关于新闻立法的交锋上，公开场合下直接反对新闻立法的声音已经很弱，而呈现出“缓行”与“即行”两类主张分歧。
