8.3.2.4广播电视新闻经费构成与供给分配机制
为广播电视新闻节目设计合理的成本补偿，或者说提供方式时，必须兼顾效率与公平的原则，在对市场提供和公共提供各自的优劣长短有充分认知的前提下，根据不同新闻节目的公共性强弱选择合适的混合模式，不仅要避免商业体制经营权和把关权合一的弊端，也必须摆脱公共体制缺失市场配置的激励机制所带来的惰性。与此同时，还必须直面当代社会思潮和价值观背景下的受众收听收视心理，以及媒介机构和从业者作为“理性经济人”不可避免的自利倾向，在成本补偿方式中充分体现上述多个因素对广播电视新闻的深刻影响。
这套经费供给分配机制分为两个部分：经费来源和经费支出。在经费来源上，由广告收入和财政拨款两方面构成。财政拨款的介入，将改变当前广播电视新闻的经费由广告收入单一供给而受市场直接牵制的现状。而经费支出主要面向三个方面：从业者收入（包括固定工资和浮动工资）、广电媒体收入（包括播出发射系统等固定资产折旧、浮动收入）和易耗品（主要包括前后期摄录设备、磁带等）的消耗。
这套机制的核心在于设立公共资金，这也是与当前新闻节目经费供给规则最大的不同。公共资金由广告收入的一部分和财政拨款共同构成，主要负责从业者的固定工资、广电媒介固定资产折旧和易耗品的经费供给。设立公共资金的目的在于保障新闻节目获得最基本的成本保障，也就是说仅靠公共资金的支撑足以确保新闻的日常运转。它扮演的是一个中枢的角色，在新闻节目的收入和支出之间设置“中转站”和“隔离墙”，使两者适度分离。这样就能从经费供给上确保新闻节目把关编辑权和经营权的分置，使新闻的采编不受市场波动的直接影响。
但是如果经费供给仅仅由上述公共资金来完成，只是避免了商业体制的弊端，而无法有效调动参与新闻节目运作各方的积极性，很有可能重新导致公共体制惰性的弊端。因此，这套新机制的另一重要组成部分是建立相应的激励机制。在整个供给分配系统中，一个最为明显的浮动因素是广告收入。广告收入的起伏，既决定于收视率的高低，又决定于广电媒介的节目运营能力。收视率的起伏又是与节目质量高低直接相关的，而节目质量的高低又取决于从业者的努力和创新程度。由此看来，广告收入的高低得益于从业者和广电媒介两者的努力，在收益中也应该体现两者的利益。因此，将广告收入分成三个部分，除一部分直接进入公共资金外，另外两部分分别作为从业者的浮动工资和广电媒体的浮动收入。具备了这样与广告收入直接挂钩的激励机制，既能调动从业者改进新闻采编理念和创新潜能的积极性，也能促使广电媒介积极进行节目的广告运营。
至此整套机制并未完全完善。课题组在调研中经常听到这样的抱怨，深度报道的采编制作难度比一般的社会民生新闻要高得多，然而从事深度报道的记者编辑收入却往往不如后者。“我们称之为精神产品，同样一分钟的报道，可能要守两天，也有可能五分钟就做出来了，它投入的劳动量很难用非常精确的标准来衡量，实际上这也影响了从业者的情绪。”也就是说，由于不同新闻节目功能的差异、特质的区别，其广告收益能力也是有高低之分的。而公共属性强的新闻节目，虽然承载着较浓厚的社会责任，然而往往不如公共属性弱的节目那么生动有趣，也难以引起观众更多的关注，相应的，广告收入和从业者的收入也就较低。当然这并非说深度报道就不存在收视市场，课题组在调研中也发现，少数像《新闻调查》这样的栏目收视率并不逊色于同时段的其他节目，广告收益也相当可观。那么在以往由广告收入单一供给，而广告收入又往往以收视率为唯一指标的情况下，就会造成从业者的努力和收入之间产生脱节，同样也会造成因为收益较少而使广电机构排斥这一类型新闻节目的存在。那么这样的矛盾又应如何在新的供给机制中得到解决呢？
仅以社会民生类和深度报道类的新闻节目为例，从目前的运营情况来看，不少社会民生类新闻节目早已实现收支平衡，有的业已成为整个频道的主要收入来源，根本不需要财政拨款的支持。那么，我们可以通过公共资金这个中枢，将社会民生类新闻节目节省出来的财政拨款向公共属性更强、采编难度更大，而市场收益又稍弱的新闻节目类型倾斜，提高相应记者编辑的固定工资额度。除了财政拨款外，我们也可从广告收入的分配进行调整。市场收益能力大的新闻节目，其广告收入除供给广电媒介浮动收入和从业者浮动工资以外，其余盈余均进入公共资金，补充其他类型新闻节目的经费供给，减轻财政拨款的压力。那么在这过程中还牵涉到各类新闻节目从业者的固定工资额度、广告分成的比例等因素如何确定的问题，这些方面可由广播电视新闻评议委员会根据新闻节目不同的属性功能来制定相应的标准，并通过监督、监测各个阶段各类新闻节目的运作情况进行动态调节。
也就是说，这套经费供给分配机制，能起到类似物理学上“连通器”的作用，它能在充分尊重效率的基础上，按照新闻节目的公共属性强弱调整其公共提供成分和市场提供的比重，使由广告收入和财政拨款所构成的总经费在不同的部门之间、不同的新闻节目之间和不同的行为主体之间有序、充分和畅通地流动，真正达到“多劳多得”的公平分配，使处于不同部门和不同新闻节目类型的记者编辑付出相同程度努力，都能得到同样的报酬。与此同时，它又能根据具体情况的波动与变化及时进行动态调整，从而迅速达到新的平衡。
简言之，这套经费供给分配机制的优点在于，它通过设立公共资金，优先保障新闻节目运作的最基本经费供给。经费具备稳固支撑，从业者的基本生存得到保障，才能确保新闻采编以固有的新闻专业主义理念进行，避免为政治权力和市场逻辑所牵制。在此基础上，建立广告收入与从业者、广电媒介收益之间的局部挂钩关系，以适度的激励机制调动新闻运作各主体的积极性。与此同时，这套经费供给分配机制还能在从业者固定收入、广告收入的分配以及财政拨款的额度等各方面，充分体现不同新闻节目之间公共属性强弱的差别。
如果对西欧广播电视体制的转型轨迹稍加回顾便不难发现，虽然公共体制试图通过公共供给和有限市场运作相结合的方法，来理顺和避免过去由政府完全垄断所产生的“政府失灵”。然而实际运行的效果是，在“政府失灵”远未彻底解决的情况下，又增添了“市场失灵”。因此，上述这种混合提供的方式虽然从经费供给分配上解决了编辑把关权与经营权的相对分立，但是在机构设置上并未得到更为彻底的实现。事实上，当前我国广播电视新闻节目的编辑与经营也是划归新闻部和广告部这两个看似不关联的部门负责。但是由于两个部门均隶属于同一广播电视机构，因此难以排除在激烈的行业竞争和巨额的商业利润面前新闻编辑把关权重新被市场经营俘获的可能。而另一依然存在的问题是，新闻作为意识形态色彩最为浓厚的媒介内容，难以避免政治权力的波及。特别是对于我国高度集中的新闻体制来说，实际的情况是新闻政策、采编理念经常受政治气候的阶段性迁移而频繁变动。
在新闻的编辑权和经营权在经费来源体系上反映之后，编辑权的责任落实又成为亟需解决的另一个重大问题。这一问题的解决，这需要我们继续从机构设置上做进一步的努力。
8.3.3建立利益超脱的监管机构与编辑权的相对独立
反观数十年全球广播电视体制的变革方向，政府、管理机构和业务单位三者的关系呈日趋分化的趋势。有学者按三者关系，将全球的广播电视体制分成三种类型：
三者相对独立的关系。以商业体制居多，经费来源完全来自市场盈利，业务机构相对于管理机构，管理机构相对于政府均具有相对的自主性，政府的参与程度最低。以美国为例，虽然采取的是政府规制的模式，通过直属于联邦政府的FCC对媒介实行管制，但FCC采取合议制的委员会体制，只对国会负责，在决策上相对独立，具有一定的行政权、立法权和司法权。这种体制关系的优点在于自主性较高、创新性较强，缺点在于节目采编理念迎合市场需求，在新闻的制作上同样难免受市场逻辑的直接影响。
政府与业务单位（本身也是管理机构）对应关系。这种类型以公共体制居多，经费来源以受众交纳的收视费为主，所以非常重视自身的独立性和对公众承诺的职责，管理机构与业务机构二位一体，政府对它进行间接控制，相对较独立。以英国为例，BBC本身既是业务部门，又是管理机构。董事会作为BBC最高的权力机构，其成员虽然由政府推荐，女王任命，但实际上更实质性的影响来自于独立于政府和国会之外的皇家政策咨询调研委员会。因此，独立于政府行政系统之外的“社会公共规制”，是以BBC为代表的西欧公共广播与其他商业广播相比的最大特点。当然，随着2005年BBC改革“绿皮书”的出台，历时78年的董事会制度宣布取消，代之以BBC托管（BBC Trust）和执行委员会（Executive Board）两个机构，管理机构和业务部门已经完全分离。这种体制关系的优点在于，政治上和经济上均能保持较高的独立性，缺点在于缺乏相应的激励机制，创新性和竞争力较弱。
三位一体的模式。由政府控制的国有体制多采用此种形式。以中国为例，广播电视长期延续着高度集中的管理体制。国家所有和事业单位决定了广播电视媒介被内化于行政体系当中。在主管部门上，采取双轨控制的模式，公共行政管理主要由各级广电厅（局）负责，而在大政方针、重大决策、宣传内容的控制以及核心人选的任命等方面，则更多体现党的意图，由各级宣传部门负责。在管理模式上，通过各种政策文件、会议精神，定期不定期的通气会、协调会，以及日常报道中上级的各种电话、传真等等庞杂的渠道进行直接控制，缺乏一套完整的法律法规制度，带有很强的随意性和零散性。而且，政府、管理机构、业务单位三位一体，缺乏相应的制衡和监督机制，容易造成更多地从政党利益、政府立场出发，各种宣传政策深受政治气候影响而频繁波动的弊端。虽然新闻改革已经历近30年的历程，然而上述计划经济时代的“一元多层的刚性控制”模式依旧残存，具体的表现就是控制的直接性、管理内容的无限性（从宏观到微观）、管理过程的内部化（其过程缺乏透明度）以及管理手段的非规则化（无法可依、以言代法）的政治控制模式。
尽管上述前两者依然存在自身的体制弊端，但通过三者的比较至少说明，政府、管理机构和业务单位日趋分离是全球广播电视体制发展与革新的大趋势，也能为我们进行新的体制构建提供参照。我们认为，与上述经费供给分配机制相配套，能否将广播电视新闻的编辑权进一步从电台、电视台分离出来，归属于独立的监管部门，例如人民代表大会常委会之下。这样，既能确保新闻在执政党的宏观领导之下，又能使新闻保持政治上的相对独立性。但是，将新闻的编辑权归属于人大常委会之下，其合宪性和可行性如何？人大常委会其职权范围、机构设置和运行机制是否能真正完成对新闻的监管功能？
8.3.3.1新闻监管的执行机构：人民代表大会下的常设委员会
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督。这就从根本大法的角度确定了各级人大监督在我国监督制度中的核心地位。宪法同时规定，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会来行使人大权力和处理日常事务，具有包括监督权在内的全国人大授予的职权。人大常委会下设民族、法律、科教文卫等9个专门委员会。各专门委员会的职权就是负责对口领域议案的审议、调查、质询、听取报告，为代表大会及其常务委员会提供必要的事实基础、资料分析和具体的意见与建议。也就是说，在全国人大的职能中就具有监督媒介新闻部门日常运作的职权，在部门建制中也具备对口的机构——科教文卫委员会。
然而不可否认，在现实的政治生活中，人大监督所发挥的作用与人们的期望却有一段距离。有相当的学者普遍认为，我国目前实行的人民代表大会制度是承继巴黎公社、俄国十月革命后苏维埃政权组织形式“议行合一”体制的衣钵。所谓“议行合一”原则，是马克思和列宁在总结巴黎公社政权建设经验后提出的，认为“公社是一个实干而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”也就是说，不应当让人民代表机关仅仅成为立法机关，而应当由人民选举并监督的代表机关把“立法”（议）与“行政”（行）等全部国家权力统一掌管起来。因此很多学者认为，我国之所以无法形成像西方那样的权力制衡机制，问题症结就集中在“议行合一”上。
的确，现实的政治生活中党政不分，行政权力又过分膨胀，进而形成权力过于集中的现状。人大作为国家权力机关的全权地位和监督机制中的核心地位难以从一项宪法原则完全转变为一种制度实践。但仅从字面上将“议行合一”理解为代议机关与行政机关之间机构、人员、职权的“二合一”并不准确。“议行合一”的基本精神是在承认国家机构间职能分工的基础上，强调一切国家权力集中于代议机构之手。“‘议行合一’的基本含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的最高性。”事实上，全国人民代表大会作为国家最高权力机构，其下设的常委会、国务院、最高法院、最高检察院之间，本身就存在相互制衡的可能，越来越多的学者也在探讨健全权力的横向分配与制约制度。
