在伊拉克战争中，美国称世界上有41个国家支持其对伊拉克动武，然而，根据中国学者刘洪潮分析，美国这些所谓的支持者是值得怀疑的。“堂堂大国处境孤立，多丢人呀！”“他们还会千方百计地‘证明’自己不孤立。”“美国可以轻取巴格达，拿下伊拉克，推翻萨达姆，但是，它却永远不能赢得世人的尊敬和佩服。”
实际上，伊拉克战争前后，美国在世界上的形象受到了巨大损害。即使是在美国传统盟国相对集中的欧盟，伊拉克战争也使得多数人对美国有了负面的印象。其中九成的德国和法国人认为，美国单边主义的威胁超过了朝鲜和伊朗大规模杀伤性武器的威胁。
伊拉克战争之后，美国虽然致力于进一步加强公共外交的力量，但是其单边主义的政策仍在不断破坏这一努力。
伊拉克战争之后，新保守派的核心人物珀尔曾不厌其烦地鼓吹，对那些试图获得大规模杀伤性武器的“无赖国家”来说，伊拉克战争就意味着“你将是下一个”。这在很大程度上强化了国际社会对美国单边主义威胁的形象认识。
2005年10月，就在美国进一步加紧实施“公共外交”，修补其千疮百孔的国际形象时，美国单边主义又使出一记重拳。在联合国教科文组织的近200个成员当中，美国成为唯一反对《文化多样性公约》的国家。“在围绕该公约进行的三项程序性表决中，美国已经是孤家寡人：其立场先后以1∶54、1∶53和1∶158的比例与他人相左。”美国的这一行为遭到了世界舆论的一致批评。大部分评论把这一行为和美国曾经退出联合国教科文组织、美国拒绝签订《气候变化京都议定书》等联系在一起。这对美国在世界上的形象又是一次重大打击。
我国学者丁刚认为：“关于美国应如何与世界相处，布什政府的信条是：如果美国不能得到别国的支持，那么最好还是由自己来干，一个无拘无束的美国意味着一个更加安全的美国。从短期看，美国的单边主义也许会在一定程度上奏效，但长此以往，它势必会增加国际社会对美国的不信任、冷漠甚至仇恨，把美国变成一个孤独的、无法实现自己目标的超级大国。”
而美国学者约瑟夫·奈也持同样的观点，他认为：“单边主义者的政策和口气应该对美国海外吸引力的下降直接负责。”
三、虐俘事件：是公共外交的“滑铁卢”吗？
在世界上，美国一向以“人权卫士”自居，它不但每年发布《年度人权报告》，肆意攻击他国人权状况，还曾以此为借口兵发科索沃。人权，是美国人的理想，也是美国赖以充当国际警察的冠冕。然而，2004年4月，美国人却被曝出“虐俘丑闻”，“人权卫士”的面具被揭了下来，其行为被评价为“公然向人权开战”。“虐俘丑闻”成为有史以来美国公共外交体系遇到的最棘手的危机之一。有学者评价说，这是公共外交的滑铁卢。笔者认为，这是美国对外行为与其宣传理念的一次重大冲突。从这一意义上说，它更应该看做公共外交与政策自相矛盾的一次集中展示，而并不仅仅是公共外交的失败。
2004年4月28日，美国哥伦比亚广播公司将美军在伊拉克阿布格莱布监狱虐待囚犯的照片公布于众。紧跟着，美国媒体曝出了2003年下半年以至2004年的一系列美军虐待伊拉克战俘的事件。之后，媒体对这一问题保持着持续关注，直到2006年上半年，仍然有新的虐囚图像和视频资料曝光。
事件发生后，美国启动了公共外交的危机处理机制。“虐俘事件”发生后，美国公共外交国际传播体系并没有沉默，而是开始以各种形式申辩。事情发生之初，在萨瓦等电台以及自由电视台等的画面中，美国官员一面辩称报道的真实性需要进行调查，一面大量引用包括赖斯、拉姆斯菲尔等政府官员的话，强调“虐俘事件”仅仅是个体行为，并非普遍存在，也非军方的命令使然。当所有的调查包括国际上有关组织的调查大规模展开并证明“虐俘”确有其事，并且在阿布格莱布以及关塔那摩等监狱普遍存在之后，公共外交国际广播体系强调的内容有所转变。一方面，它们强调美国军方已经成立了调查小组调查此事，另一方面，也强调对于事故的责任人将严惩不贷，决不姑息。同时，仍将事件的责任归咎于士兵的个人素质问题。在解决危机的同时，美国政府还通过各种不同的渠道向有关媒体施加压力，要求其对所做的报道进行“进一步核实”。当和“虐俘”相关的几个士兵受到审判并被处理之后，公共外交体系一边利用记者招待会的机会向国内外媒体广泛散布这一消息，一边利用自己的广播体系大肆宣传报道。
然而，无论公共外交如何努力，都似乎于事无补。
“虐俘”行为严重违反了国际人权准则，引发了国际舆论的一致谴责。美国在国际上的道义准则受到挑战，美国的国家形象受到了巨大损害。
世界舆论认为，本来，伊拉克战争中，美军试图扮演“解放者”角色，他们打着“民主与自由”和维护人权的旗帜进入伊拉克，试图要以这种思想全面改造中东地区。美国大兵的行为却彻底破坏了这一计划。
“事情再次表明，赢得人心的战斗何等重要，我们做的又是多么差”，五角大楼前发言人克劳利说，“我们难以做到一方面鼓吹民主，一方面我们的做法却又不民主，……到头来全世界会悲观怀疑，从而削弱我们作为有效变革催化剂的能力，特别是在中东作为变革催化剂的能力。”
在这一事件中，美国国家形象受损的主要原因不是公共外交体系本身的缺陷，而是事件本质上违反了人类的最根本的道德底线，也就是说，事件本身的性质决定了公共外交在这一事件的运作不会太成功。美国中央情报局国家情报委员会前副主席兼中东问题分析家格雷厄姆·富勒在一次就公关外交问题会见美国两党顾问委员会时说，“如果我们的基本政策被人看出了破绽，那么再好的包装和宣传，其效果也会大打折扣。”
这一事件也说明，就国际形象工程而言，创业不易，守业更难，苦心经营的国际形象可能毁于一旦。布什竞选班子“大内总管”卡尔·罗夫说，“虐俘事件”后，“重塑美国形象至少需要50年！”《纽约时报》专栏作家弗里德曼也指出，“美国正处在失去自己在全球的道义权威的危险边缘。在我有生之年还是首次见到美国或其总统被世人恨之入骨。”
四、中东：美国对外政策与公共外交悖论
目前，美国的对外战略的核心之一是反对恐怖主义。美国的公共外交是对外战略的解释、说明和兜售，其对象主要是中东地区的穆斯林国家。然而，美国历史上的中东政策和公共外交却形成了一对悖论，制约了这一公共外交力量在这一地区作用的发挥。
历史上，美国是中东和平进程与构建中东地区安全机制的主导力量，是中东地区格局演变的主要线索。巴以问题是美国对伊斯兰世界外交政策的核心，美国一直采取了偏袒以色列的立场，这引起阿拉伯国家的强烈不满。
“9·11”之后，美国除了在伊斯兰世界推行反恐政策以外，还将扩大该地区的民主化作为其对外政策的重要目标。美国一方面依靠军事干预等手段，强迫该地区国家改变体制，实行霸权式的民主化；一方面通过文化、经济援助等手段，诱导或强迫该地区的国家改变政治体制，以实现美国在该地区的战略利益。
此外，美国的公共外交宣扬自身的民主和自由，然而美国政府却支持和包容该地区的贵族政权；公共外交宣扬多样性和宽容，然而美国政府严格控制阿拉伯留学生，甚至出现了“9·11”之后排斥阿拉伯人的现象；美国极力塑造一个关注世界事务的大国形象，然而美国在国际事务中展现的则是一意孤行、不负责任、漠视不发达国家的形象。这种口是心非和言行不一只能恶化伊斯兰世界对美国的印象。
美国外交政策的实质决定了公共外交不能从根本上改变伊斯兰世界的公众舆论。这揭示了美国外交政策中的一个悖论，即美国政府宣称其政策是为了帮助伊斯兰世界实现西方的民主自由等价值理念、促进当地的改革等，但采取的行动通常阻碍这一目标的实现。这就是在美国对外政策体系中，形成了公共外交与总体对外政策的矛盾。虽然直到现在，当时美国国际广播管理局撤换美国之音高层领导的意图还没有能够予以确切考证，但是分析家认为，就是因为美国之音高层过于“专业主义”和“理想主义”的做法，而造成了公共外交实践上的损害，因此最终被撤职。曾任美国国务院公共外交特别协调人的克里斯托弗·罗斯也指出，如果美国在中东地区的“形象工程”与其外交政策捆绑销售，只会使美国的形象“越描越黑”。
总之，公共外交一向宣称自己是“自由的灯塔”、“民主的化身”、“人权卫士”，然而在政策行为中，却抱着霸权主义与强权政治的思维不放，言行不一，这构成了美国对外政策和公共外交的基本矛盾关系。这一矛盾将长期存在，难以克服。在这样的外交政策环境中，公共外交也好，对外宣传也罢，将只能是缘木求鱼，难以取得令人满意的效果。它们将只能作为美国国家形象的创可贴，哪里破了往哪里贴。“公共外交也许可以暂时掩盖美国国家形象的个别伤口，但是一个满脸创可贴的山姆大叔，其本质上是很难‘白白净净’示人的。”
当然，一个矛盾难以克服，并不意味着没有克服的办法。美国学者约瑟夫·奈认为，若一个沟通策略与政策相抵触，就难以奏效。他认为，如果仅为“硬力量”作为嫁衣裳，公共外交不可能取得成功。
那么，美国“国家形象”中形成的美国对外政策与公共外交之间的矛盾是否就是一个“死结”，无药可救呢？其实，无论是美国学者还是中国学者，已经有人提出了解决办法，问题在于美国政府能否采用。
解决这一矛盾无非从两个方面着手：
其一，进一步加强美国宣传的力量，采用更为策略和有技巧的方式展开“赢得人心”的斗争，从而最终说服人们理解并接受美国的单边主义行为和霸权主义、强权政治的政策。有美国学者开出药方说，要再造“观念市场”，走向“聪明权利”，战胜“憎恨媒体”。无论是从历史还是从现实的角度看，让人们最终接受美国的霸权主义和强权政治的政策都是不可能的事情。
其二，就是从这一矛盾的另外一个方面，也就是美国对外政策开刀了。
美国若想重新赢得世界人民的尊重，就必须进行深刻的自我反省，放弃那种早已过时的强权外交和霸权主义，实行更加民主的、符合国际潮流的外交政策，这才是问题的解决之道。否则，无异于缘木求鱼，只能劳而无功。
美国学者约瑟夫·奈指出，“我们还需要改进我们的政策。美国要想重新获得软实力，就必须对现行政策进行修改——例如，在伊拉克找到政治解决办法，在推进中东和平进程方面加大投入，并与盟国以及国际机构更加紧密地合作。”
皮尤中心的分析专家斯多克思和麦金道也认为美国如果愿意做的话，现在还有机会重塑其在海外的形象。但是，皮尤中心的“调查揭示了美国该走的一个重要的发展方向，美国需要的不是给自己的形象‘整形’，而是需要政策‘整形’”。
这就意味着，如果美国仍然继续搞他的单边主义，自大、自私、伪善、自我沉溺与轻蔑其他国家的话，即使再多花50年美国也依然无法改变其国家形象。“美国要么做个站在雪山之巅岌岌可危的‘孤家寡人’，要么放弃‘我是大佬我怕谁’的念头”，改弦更张，不再搞霸权主义与强权政治。如此才能从根本上改变美国日益恶化的国家形象。然而，美国能够做到吗？
要美国的对外政策改弦更张，似乎并不容易。至少美国不会从根本上放弃霸权主义的对外政策。“9·11”事件后，美国政府在短暂的“闭门思过”之后，对外政策中的“进攻性”越发咄咄逼人。此后的几年中，美国不断向世界发出强硬的信号。从朝鲜到叙利亚一直到伊朗，都听到了美国“高傲的训斥”。
当然，美国人改变美国国家形象的决心也并没这么大。当代美国新保守派思想家布鲁姆指出，“美国再怎样都不会为了让别国人民高兴而伤害或减少追求自己的国家利益。利益对于任何一个国家来讲都是永恒的。所以对于反美主义，美国最多可以做的是控制、管理，而不是解决和消除”，也就是说，美国不可能改变自己多年积累下来的行事方式去适应。
因此，在很大程度上，美国加强“公共外交”的目的是增强美国的“软实力”，以美国的思想和价值观念去整合其他国家的行为，为其全球战略服务。直到现在，美国并没有从根本上承认其形象恶劣的原因，只是迫于世界的压力，无奈才要做一些“整容”罢了。
美国公共外交与对外政策的内在悖论，说明了公共外交的局限，也说明了国际传播存在的局限。国际传播因其和国家、政治先天的联系，而必然以其为基础。
思考题：
1.什么是公共外交？
2.公共外交的概念经历了怎样的变化？
3.为什么现代意义上“国家”的概念是公共外交的基本研究背景？
