第三节 “政府中的政党”与“政党衰落”
本章的前两节分析了当代西方国家政党与政府关系的发展变化。政党控制整个政府过程是自西方国家“责任政党政府”形成以来的一贯趋势，而政党与国家政权相互渗透、相互融合以及“卡特尔党”的出现则是20世纪60～70年代以来发生的新现象。“政府中的政党”依靠国家的力量强化了自身对政府的垄断地位，维持了政党体制的大致稳定，成为“政党衰落”理论的重要反证。
一、“卡特尔党”对政府的垄断
对20世纪后60年代至今“政府中的政党”的分析表明，政党控制政府的程度并未发生明显的变化，政党的制度性功能得以保持，政党对内阁和议会的组成起着决定性的作用，政策制定过程也在政党的掌握之中。不仅如此，政党对政府的控制还呈现出加强的趋势，这与“卡特尔党”模式的形成有关。“卡特尔党”在70年代就已经出现，在80年代末表现出了加速发展的趋势。
“卡特尔党”的显著特点之一，是政党与政府之间的关系日益密切，政党逐渐融入国家，成为国家的代理人甚至“准国家机构”。
西方政党的这种地位，使得在政府之内没有任何一种力量能够对其构成威胁。虽然媒体和利益集团在竞选过程中能够对政党施加显著的影响，甚至部分地承担起过去主要由政党来承担的利益表达与整合功能，但是在进入政府过程之后情况却有了很大的改变。
尽管西方媒体时常对政府和执政党进行批评和揭露，但政府和执政党利用自己掌握的权力可以比较轻易地控制舆论。美国前总统里根的第一任白宫联络主任戴维曾说，对于政府来说，“我们要尽我们的所能控制人们所看到的东西。我们要塑造它，而不是让电视塑造它。……你必须想办法把它控制在有利于你的方面”。英国工党提出“工党的基本目标是限制媒体的自主性并使它们的批判能力变得迟钝”。今天欧美主要的媒体大都是私营企业，但这并不表示它们能够越过政府设定的制度边界。在现代社会，政府对传媒的控制或干预方式包括：（1）法律控制。包括欧美各国在内，世界各国宪法几乎都有保障传媒自由的规定，但同时也有限制传媒自由的规定。大众传媒法、国家安全法、刑法则把对传媒的限制细化。（2）以行政手段对官办传媒或亲政府的传媒或听话的传媒予以种种支持和激励。（3）以国家秘密的方式隐匿重要新闻。（4）在国家非常时期不放弃对传媒的直接或半直接控制。（5）把公营的传媒机构变成准政府传媒机构，其一般做法是任命这些机构的高层管理人员。在政府的控制和干预下，西方国家的主流媒体在大方向上是与政府保持一致的，在对外政策上尤其如此，英国和美国的媒体在伊拉克武器核查问题上甚至发展到了弄虚作假来欺骗本国人民的地步。
政党在选举中有求于利益集团，当政党进入政府后，利益集团的利益就需要借助政党来实现，政党由此取得了主导地位。利益集团要把自己的要求传达到政策中心，对公共政策的形成和实施施加影响。一些利益集团甚至与政党结成稳定的联盟，如工商业集团与保守政党、工会与工党/社会民主党之间的关系就是这样。
另一些利益集团主要通过游说活动向议会议员和政府官员进言，使他们投票赞成有利于本集团的议案，或者反对不利于本集团的议案。美国的一些政治学家指出，利益集团与政党之间的关系与议会中的政党（议会党团）的凝聚力有关。在美国式的“不负责任”的政党体制下，议员并不真正对政党负责。当政党的政策取向与议员自身的看法不同，或者与议员所代表的选民的利益相冲突时，议员就可能不服从政党而自行其是。政党的分散状况使利益集团有可能对它们的政策纲领产生较大的影响。但在西欧国家的“责任政党政府”中，这种可能性微乎其微，利益集团对“政府中的政党”的影响就更加有限了。
二、“卡特尔党”与政党体制的变化
“卡特尔党”的另一个显著特点反映在政党体制的层面上，就是主流政党之间结成了政治卡特尔，它们将彼此之间的竞争限制在一定范围内，以达到垄断政权、排斥其他竞争者、确保自身生存和发展的目的。表面看来，西方主流政党在开放的选举市场上互相攻讦，展开激烈的竞争。其实，政党之间的激烈竞争只是一种表面现象，考察的14个西方国家中，包括美国、英国、法国、意大利在内的6个国家规定了竞选开支的最高限额，很明显是出于防止主流政党之间无限抬高竞选费用、避免恶性竞争的考虑。
今天的主流政党之间在左右政治光谱上日益“趋中”；各主流政党尽力尝试各种组成联合政府的可能性，理论上可能出现的多党联合政府在实践中几乎都出现过，如中左联合政府、中右联合政府、左中右大联合政府，甚至左右联合政府也出现过。在“卡特尔党”的模式下已不存在真正意义上的反对党，西方学者提出了“支持性政党”（supporting party）的概念，意思是这些政党不会全力支持执政党和政府推行的各项政策，但也不会完全反对政府及其政策，在多数情况下，它们选择有保留地支持政府。
在主流政党组成政治卡特尔的情况下，唯一可能的反对力量是新兴的小党。为了遏制这些小党，“卡特尔党”操纵的政府在国家补贴分配问题上给小党设置了障碍。例如，补贴的数额是以政党的力量（上次选举中的得票率或者赢得的议席数目）为依据的，老党、大党的力量强，得到的资金就多；新党、小党力量薄弱，得到的资金少。对媒体资源的分配也是不平等的，尽管新党、小党在提名候选人之后也可以获得国家媒体的一些广播、电视时段，但除了在荷兰等少数国家之外，小党得到的时段往往比较短，而且大都不被安排在黄金时段。况且，政党利用媒体进行政治宣传是一个持久的过程，仅仅在选举期间给予政党平等的利用媒体的权力是远远不够的，由于主流政党拥有雄厚的资金和与媒体、利益集团的密切关系，在选举期外的其他时间里，主流政党在媒体上的出镜率绝非新兴政党和小党所能企及。
当然，“卡特尔党”没有能够阻止小党在西方国家的政治舞台上占有一席之地。自80年代以来，除英国外几乎所有西欧国家主流政党的合计得票率都呈现出下降的趋势。
美国近年来虽然没有产生有影响力的第三党，但在1992年总统选举中，既无从政经历、又无政党组织支持的独立候选人罗斯·佩罗（Ross Perot）异军突起，获得了19%的选票。有学者以此为依据对“卡特尔党”的概念提出了疑问：“卡特尔党”本该使西方国家的政党体制朝着集中的方向发展，但实际情况恰恰相反，左右翼新兴政党在西方政坛的崛起，使当代西方国家的政党体制呈现出“分裂化”、“碎片化”的发展趋向。对此该如何理解呢？
这个问题涉及到“卡特尔党”对待挑战者的两种不同方式：排斥或者吸收。“卡特尔党”虽然不能阻止新的挑战者出现，但能有效地把它们排斥在政府职位之外。对新兴政党而言，要么接受“卡特尔党”制定的游戏规则，通过实现自身的“主流政党化”达到参与政权的目的；要么拒绝现有的游戏规则，坚持自身的特点，甘于被边缘化。80年代以来绿党和极右翼民众主义政党在西方政党政治中的遭遇证明了这一点。
非主流政党在争取选票、赢得选举方面取得了突破性进展，但在进入政府成为执政党后却遇到了挫折。其根本原因是：这类政党大多脱胎于社会运动，以激进的、反体制的面目出现，强调平民化，强调特定的（有时甚至是单一的）问题，其选民基础主要是年轻人、社会边缘阶层、持激进乃至极端立场者以及原本对政治不甚关心的人。非主流政党一般仍保留着社会运动的特点，能够敏锐地发现传统政治和主流政党所忽视的社会问题，善于利用各种方式来动员群众，因而能够在选举中脱颖而出。然而，一旦参与执政，它们的结构性缺陷就暴露出来。首先，在意识形态的问题上，过于坚持不切实际的意识形态和政策主张就会丧失中间阶层选民的支持，大幅度调整党的政治立场和政策倾向又有被主流政党同化、失去基本选民支持的危险，因而陷于两难处境。其次，在组织结构方面，绿党强调基层民主，反对权力过分集中；极右翼政党则大多围绕魅力型领袖来建立，二者的组织化程度都不高，而且协调内部冲突，尤其是领导人冲突的机制不健全。最后，缺乏执政经验和执政所需要的专门技能，无法与执政伙伴进行有效的合作，难以将本党的政策主张付诸实践。
所以，非主流政党要摆脱困境，一般应采取以下策略：一是转换角色，由反体制政党向执政党转变，以合作主义取代孤立主义；一是改变组织原则和组织结构，逐步实现党的制度化；一是由僵硬的理想主义政策转向灵活的现实主义政策，增强政治竞争的艺术性。概而言之，就是向主流政党转型。在处理上述问题时，这些政党既有成功的经验，又有失败的教训。以德国绿党为代表的非主流政党被视为欧洲绿党成功转型的典范，极右翼政党在执政实践中却备受挫折。
总之，“卡特尔党”的出现，反映了当代西方政党适应客观条件的变化而呈现出的新的发展趋势：政党与国家政权之间的联系更加紧密，保持了对整个政府过程的垄断；“政府中的政党”利用国家提供的资源获得了新的力量，不仅取得了对政府外政党组织的优势地位，而且有效地弥补了“选民中的政党”和部分政党组织层级的削弱而造成的损失，维持了政党的生存和发展；主流政党结成政治卡特尔来应对选举市场中新竞争者的挑战，保持了西方国家政党体制的基本稳定。因此，在“卡特尔党”这种新的政党模式下，国家权力对政党的重要性大大提升，它们着力强调的重点从过去的与社会之间的永久性联系变成了今天的同国家之间的密切关系，对政党的长远发展产生了极为重要的影响。
